政府合法管理大学：民国初期大学制度研究

中国的大学无论是其萌芽时代的新式学堂，还是向现代大学转变后的民国初期的大学，都是应现实需求在政府的强力主导下创建的，政府对大学进行资源配给，任命管理者，通过颁布相应的法律和一系规章进行管理，政府是大学的缔造者、管理者。大学创办的初衷表现出强烈的实用主义，政府创办大学，就是要让大学服务于由政府主导的具体的社会、政治、经济目标，培养所需人才，以达富国、强国、强兵之目的。

今天，“作为准公共产品，高等教育的外溢性使它不仅与个人的发展息息相关，更与整个社会的发展息息相关，特别是知识经济时代的到来，使任何国家在发展中都自觉地把教育(包括高等教育)放到优先发展位置，对教育的管理成为政府最重要的社会职能之一”^[4]。政府对高等教育的管理具有天然的责任和合法性，这是把握政府和大学关系的一个认识基础。我国2015年修订的《中华人民共和国高等教育法》规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业；省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。”

新中国成立以来，政府对高等教育的管理所带来的成就是显著的。即使是在建国后近30年由政府包办大学所有事务的时期，也正是在政府的强力干预下，完成了建国初期对民国高等教育的接管改造，把旧中国的教育事业转变成为社会主义教育事业。在此时期完成了以高等学校院系调整为中心的教育改革，恢复和巩固了高等教育秩序，建立了服务于当时国家经济社会发展建设形势的高等教育体系。

随着时代的发展，我们面临的政治、经济和社会环境发生了巨大而深刻的变革，政府对大学逐渐放权，管理由完全行政思维下的行政管理逐渐向法治思维下的治理转变，但政府依然是大学制度构建的主导因素。多年来，政府强力推动着高等教育的发展，我国高等学校的数量和规模迅速扩大，接受高等教育的人口数量剧增，高等教育由精英化阶段发展到大众化阶段，并向普及化阶段过度。根据教育部《2015年全国教育事业发展统计公报》显示，全国各类高等教育在学总规模达到3 647万人，高等教育毛入学率达到40.0%。共有普通高等学校和成人高等学校2 852所。在学博士生32.67万人，在学硕士生158.47万人，在校普通本专科学生2 625.30万人，成人高等教育本专科在校生635.94万人。普通高等学校教职工236.93万人，成人高等学校教职工5.13万人。普通高等学校校舍总建筑面积89 141.38万平方米，教学科研仪器设备总值4 058.60亿元。我国一流大学在科研经费、高水平论文、各类排名等诸多方面，与世界一流大学的差距在迅速缩小。(www.xing528.com)

建国以来，在政府的主导和强力推动下，依靠全社会的支持和广大教育工作者的辛勤努力，我国的教育事业取得了历史上从来没有过的巨大发展，成绩显著、世人共见。高等教育使得国家人口的整体素质大幅提升，为整个国民经济和社会发展提供了巨大的智力支持，在我国综合国力的快速提升中发挥着不可替代的作用。从这一角度讲，民国初期兼具家国情怀、前瞻眼界和教育治理才华的教育先哲们毕生追求却始终未得以实现的伟大理想在今天已经实现。

当前，我国的高等教育规模已位居世界各国首位，这样庞大而复杂的系统，没有政府的强力支持和有效管理是不可想象的。同时，当今世界格局也发生着深远的变化，各国间的竞争体现在各个领域，不进则退。科学技术是第一生产力，高等学校是创新的重要之源，高等教育在世界各国的竞争之中扮演着重要的不可替代的角色，高等教育既需要整体发展、平衡发展，也需要个性发展、引领发展，而这更需要政府来宏观布局、差异化引导和支持。

总之，无论从高等学校的创办、发展推动、宏观规划布局，还是从资源配给等各个方面，都离不开政府的积极参与，政府对高校进行管理是政府职责所在，也是大学的公共社会组织属性所必需。