前文提到，民国初期教育部与大学之间的“部校关系”不等于中央政府与大学之间的“政校关系”，这是民国初期大学与政府关系的一大特点。这一时期中央政府陷入军阀混战的泥潭，其对权力争夺、扩张军备的兴趣远大于对教育的兴趣，这一时期政校关系突出地表现在政府对高校的索薪运动、爱国运动的压制和高校对政府的抗争之中。
(一)政校之间的索薪运动
北洋政府时期，教育经费由中央政府拨付给大学，这是政校关系的一个重要方面。北洋政府对为高校拨款重要性的认识不可谓不高，1915年1月1日袁世凯在颁定《教育宗旨令》时说道：“顾念治国犹治家，然家虽贫，子孙愈不可以不读书；国虽弱，人民愈不可以不求学。”[13]1915年8月6日，《教育部拟订地方学事通则草案呈暨大总统黎批令》指出：“国内政费虽如何拮据，而教育一项决不蒙其影响。”袁世凯颁定的《特定教育纲要》也说道：“各地方固有学款，宜分别保存，不得移作他用，并将国家、地方税项查明厘定，确定学款支出范围，以防混淆。在两税未分以前，暂照各地方习惯，以部款、省款、县款三种支配之。”在拨款方式上，蔡元培任总长时主张以国家税收来支持大学办学，并提出以“国月财产”为基本金，按比例抽取相应份额向大学拨款。1912年12月，《财政部整理财政总计划书》明确了教育经费由中央和地方共同负责。一年后公布的《国家税与地方税法草案》和《国家费目地方费目标准案》两项基本的国家预算案，确立国家教育费的名目为“专门教育费”，此项费用仅限于国立专门以上学校，省立专门学校经费则由地方支付。
教育经费被中央军阀政府控制，而时局混乱，军阀之间相互倾轧、连年混战，政府财力本来就捉襟见肘，又将大量财力投向军需，且常挪用教育经费。对实际拨款情况进行考察后我们会发现，北洋政府时期政府对教育经费的认识是一方面，实际执行则完全是另外一番景象。
整个北洋政府时期战乱频仍，据学者统计，仅1912—1922年就发生军阀间的大小战争170次[14]，军阀竞相扩军，军费开支连年上升，各地军阀挤占教育经费成为常态，加之对列强的战争赔款支出，两项开支基本占去了北洋政府开支的70%以上(表3-3)。军费开支、赔款是“硬支出”，加之政府的其他各项费用，对教育事业的投入便微乎其微了。例如，全国教育的预算经费1913年仅为69.9万，1914年为327.7万元，1916年为1 283.7万元，1919年为652.1万元，1925年为7 711.8万元[15]。国家财税制度变换，使得税源不稳，税收不稳，教育经费额度自然不稳。混乱的时局使得大学经费预算制度形同虚设，且拨款渠道复杂，层层“过手”。以上种种原因造成了民国初期政府对高等教育的经费投入的不稳定和不确定。
表3-3 北洋政府时期年度盈亏情况[16] (单位：百万元)
教育经费的极度不稳和匮乏，严重影响了学校的办学和教师的生活，进而导致高校与政府之间持续多年的索薪运动。
1921年，北京八所国立专门以上学校(北京大学、北京高等师范学校、北京女子高等师范学校、北京法政专门学校、北京医学专门学校、北京农业专门学校、北京工业专门学校、北京美术专门学校)因政府积欠经费，“学校苟延残喘，学术自难进步。建筑无费，购书无费，置备仪器及一切校务行政无费，设备不完，学生求学，徒恃讲义”；教职员生活窘迫，“万余子弟，游艺无门”。八校要求政府切实筹定教育基金、清还所欠经费，在与政府的艰难谈判中，教职工发表停职宣言、校长提出辞职，联合发起了轰轰烈烈的“教育经费独立运动”。此次运动虽然以失败告终，但教育经费独立，乃至教育独立的思想已十分明显，成为教育界积极争取的目标，同时也迫使政府形成阁议，给教育界索薪提供了依据。在京师八校索薪的影响下，1922—1923年，教育界积极开展了教育独立运动和教师索薪运动；1924—1927年，又积极开展了争取退还庚子赔款、划拨教育经费运动。
总之，北洋政府统治时期，关于教育经费问题，高等学校与中央军阀政府之间持续博弈，付出了难以想象的艰辛，维护和推动着初创时期的中国大学群体艰难地前行。
当然，也有例外，在奉天督军张作霖的大力支持下，东北大学于1923年宣告成立，奉天代省长王永江任第一任校长，奉天省公署批复500多亩地作为新校址，后来建起了理工大楼、教授住宅、学生宿舍等。继任校长刘尚清、张学良等都是集官学身份于一身，对东北大学历有建设，经费保障也就不成问题。
(二)政府对高校师生爱国义举的压制
北洋政府时期，列强蚕食中国主权，中央政府在处理外交事务中的表现令大学师生强烈不满，进而发生了五四运动等多次学生爱国运动。大学师生采取罢课、游行、请愿等方式表达反帝反封建立场，并向政府施压，而军阀政府对大学师生的爱国义举态度蛮横，方式和手段粗暴。五四运动中政府大肆拘捕学生，派军警驻校，并对学生给予严厉惩办，甚至要解散大学。
1926年3月12日，冯玉祥的国民军与奉系军阀作战期间，日本军舰掩护奉军军舰驶进天津大沽口，炮击国民军，守军死伤十余名。国民军坚决还击，将日舰驱逐出大沽口。日本竟联合英、美等八国于16日向段祺瑞政府发出最后通牒，提出撤除大沽口国防设施的无理要求。3月18日，北京群众5 000余人，由李大钊主持，在天安门集会抗议，要求拒绝八国通牒。段祺瑞政府竟下令开枪，当场打死47人，伤200余人，李大钊、陈乔年均在斗争中负伤。“三一八”惨案发生后，中国知识分子和媒体表现出前所未有的社会良知，同仇敌忾，周作人、林语堂、朱自清、蒋梦麟、王世杰、闻一多、梁启超等著名知识分子纷纷谴责段祺瑞政府；刘半农作词、赵元任谱曲的哀歌唱遍京城；鲁迅先生更是激愤不已，为此而终止正常创作，就此惨案连续写了七篇檄文，悼文《纪念刘和珍君》便是其中之一；北京各高校和大学校长、教授也纷纷谴责段祺瑞政府的暴行。
1919年当局释放五四运动期间拘捕的学生后北京学界合影
【注释】
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[1]中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第三辑·教育，凤凰出版社1991年版，第21页。
[2]同上书，第22页。
[3]同上书，第22页。
[4]同上书，第26页。
[5]中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第三辑·教育，凤凰出版社1991年版，第53页。
[6]孙中山：《民国教育家之任务——在北京教育界欢迎会之演辞》，转引自舒新城：《中国近代教育史资料》下册，人民教育出版社1981年版，第1005页。
[7]中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第三辑·教育，凤凰出版社1991年版，第165页。
[8]张晓唯：《蔡元培传》，百花文艺出版社2009年版，第48页。
[9]高平叔：《蔡元培教育论著选》，人民教育出版社1991年版，第378页。
[10]高平叔：《蔡元培全集》第四卷，中华书局1980年版，第177页。
[11]中国社会科学院近代史研究所中华民国史组：《胡适来往书信选》下册，中华书局1980年版，第88页。
[12]崔恒秀：《民国教育部与高校关系之研究(1912—1937)》，福建教育出版社2011年版，第106页。
[13]中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第三辑·教育，凤凰出版社1991年版，第25页。
[14]来新夏：《北洋军阀对内搜刮的几种方式》，《史学月刊》1957年第3期。
[15]贾德怀：《民国财政简史》上，商务印书馆1930版，转引自周文佳：《北洋政府时期高等教育政策研究》，2013年博士学位论文，第53页。
[16]同上书，第52页。
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