经济政策支持城市固废资源化

1.4.1.1 经济补贴

除了长江口细沙等资源外，上海总体上自身不出产石料等初级材料，这些材料多依赖于水运或陆运入沪。同时，近几年其周边省份浙江、江苏等对矿山加大了保护力度，提高了初级集料的价格。这从自由市场的角度，有利于上海再生集料市场的繁荣。实际上，效果已经显现，主要的再生集料来源——废旧混凝土的价格日益攀升，有力地促进了废旧混凝土甚至砖混废弃物的资源化市场。同时，也出现了一种尴尬局面，无论是混凝土支撑的拆除还是混凝土路面的破碎，业主都需要支付垃圾清运费。但事实上，承包商在拿到垃圾清运费的同时，这些垃圾也被作为商品销售，这意味着承包商从业主和销售中都能获利。究其根源，没有从产业链的整体进行考量是原因之一，另一个原因则是没有对类似的建筑垃圾进行针对性的分类管理。如资源化程度很低的渣土，的确需要业主为处置埋单，而资源化程度较高的废旧混凝土则内含价值，尤其是钢筋混凝土，价值更高。

相对于建筑垃圾，道路自身的废弃物相对稳定一些。比如上海曾在2006年3月，发布了《上海市旧沥青混合料热再生利用管理规定（试行）》，要求旧沥青产生单位将旧沥青送往指定回收点。对于运送单位没有经济补助（但有垃圾清运费），但回收单位当“根据对在生产原料中掺有不少于30%的废旧沥青混凝土生产的再生沥青混凝土实行增值税‘即征即退’”的规定，向上海市国家税务局申请办理退税手续。由于享受利益的企业为沥青厂，而不是施工单位，因此后期出现了旧沥青料在施工现场被民营老板现金买走的情况。北京意识到了这一问题，在2015年推出了《关于发布路面沥青混合料旧料指导价格的通知》，规定“2015年路面沥青混合料旧料现场收购指导价格为56元／t，使用8年以上的路面沥青混合料旧料价格为52元／t”，将旧沥青混合料视为产品出售。其效果有待实践检验。

生活垃圾焚烧炉渣也经过了从垃圾到“资源”的过程。如2010年御桥生活垃圾焚烧炉渣的政府补贴还有25元／t，到2013年仅剩15元／t；而老港的炉渣处理据称已经达到了反贴政府，也就是不但不要补贴，还可以作为产品出售。这其中的变化，除了技术的进步（有色金属价值的实现）外，还有就是政府失去了环境监管和产业链监管的职责，任由市场逐利的结果。本报告中已提到，目前国内炉渣的湿法处理有污染加工场地土壤、降级炉渣集料（隐含结构风险）等环境、质量成本隐患，这些成本没有为炉渣处理企业所消化，而全部转嫁给了政府或社会。

另外，对于建筑装修垃圾，浦东曾有两家单位从事装修垃圾的资源化工作，政府的补贴一度谈到50元／t左右，实际支付时按照了30元／t，其结果是一家停止了这方面的业务，另一家向政府“投降”。究其原因，技术不成熟情况下，过低的补贴使得企业做亏本买卖，当然无从持续。但是究竟应支付多少，就需要有企业通过一段试运行，来给出合理的估计。不过，现在有些企业正在混淆政府的视听，拿着做废旧混凝土或砖混的设备与工艺，嚷着解决了装修垃圾的资源化。在这样的氛围下，政府的有些人，甚至有些地方的政府，未考虑装修垃圾的问题，更不会实行补贴，影响了装修垃圾技术的提高与装修垃圾产业的规范化部署。

事实上，对于固废资源化从经济补贴走向自由市场的道路，粉煤灰是很具说服力的。粉煤灰从20世纪50年代就开始研究，当时都是发电厂出钱，请人资源化。经过这么多年的运作，这十几年来，粉煤灰实际上已经作为资源在销售了，中间跨度有三四十年，技术历经检验与优化，伴随着大量的科研成果。而如今，许多固废所谓的资源化，既没有可靠的、体系化的科研成果，也没有工程数据的积累，仅凭一些企业的游说，就确定经济补贴的数量，甚至取消经济补贴，缺乏科学决策的精神。

因此，补贴需要有实在性，急产业之所急；需要有时效性，乘科技发展之东风；需要有科学性，依据充分，流程合理。

1.4.1.2 税收

《中华人民共和国环境保护税法》2016年12月25日在十二届全国人大常委会第二十五次会议上获表决通过，自2018年1月1日起施行。这部税法主要涉及大气污染、水污染、噪声和固废排放四种环境问题。针对固废，有以下两条规定。

（1）企业事业单位和其他生产经营者向依法设立的污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放应税污染物的，不缴纳相应污染物的环境保护税。(www.xing528.com)

（2）企业事业单位和其他生产经营者储存或者处置固废不符合国家和地方环境保护标准的，应当缴纳环境保护税。

可以看出，这个税法实际上是对破坏环境的一种惩罚，而不是像其他国家一样是对固废填埋的一种否定（即便合法）。例如，澳大利亚昆士兰州，其环境税法规定，填埋1 t工商垃圾、建拆垃圾或其他无危险性的受监管垃圾，交付税收35澳元；而低危险性的受监管垃圾，则交付税收50澳元／t；高危险性的150澳元／t。其目的是减少填埋对土地的长时期占用，并将固废向焚烧与再生转移。我国目前的税法对固废的资源化没有明显促进作用，上海的地方规定可向前迈出一步。

碳税也是促进固废资源化的税收手段，它以企业排放二氧化碳的数量为基数征税。2010年，国家发展和改革委员会和财政部联合抛出的碳税专题报告指出，中国推出碳税比较合适的时间是2012年前后，且应先针对企业征收，暂不针对个人。在这份中国碳税税制的框架设计中，提出了中国碳税与相关税种的功能定位、中国开征碳税的实施路线图和相关的配套措施建议。不过，单独的碳税很难推出来，可能与环境税相捆绑有关。据称，碳税的税率将超过10元／t。

碳税的征收，对固废的资源化是非常好的促进。一方面，次级集料与次级矿产的获取，大幅度减少了二氧化碳的排放。同时，使用再生材料，避免了初级材料长距离的运输产生的燃料消耗，从而减少二氧化碳的排放。因此，为了加大对固废资源化的推进，当然更为了节能减排，碳税的推出是值得期待的。

税收的第三个手段是资源税。我国自1984年以来，开始征收资源税，最初资源税税目只有煤炭、石油和天然气三种，后来又扩大到铁矿石。2011年10月10日，国务院公布了《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》，2011年10月28日，财政部公布了修改后的《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，两个文件都于2011年11月1日起施行。修订后的“条例”扩大了资源税的征收范围，由过去的煤炭、石油、天然气、铁矿石少数几种资源扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐七种。总的来看，资源税仍只囿于矿藏品，对大部分非矿藏品资源都没有征税。

2016年5月10日，财政部、国家税务总局联合对外发布《关于全面推进资源税改革的通知》（以下简称《通知》）。《通知》宣布，自2016年7月1日起，我国全面推进资源税改革。根据《通知》要求，我国将开展水资源税改革试点工作，并率先在河北试点，条件成熟后在全国推开。考虑到森林、草场、滩涂等资源在各地区的市场开发利用情况不尽相同，对其全面开征资源税条件尚不成熟，此次改革不在全国范围统一规定对森林、草场、滩涂等资源征税，但对具备征收条件的，授权省级政府可结合本地实际，根据森林、草场、滩涂等资源开发利用情况提出征收资源税具体方案建议，报国务院批准后实施。

以上规定并未涉及采石场的矿石，而许多国家对石矿征收了资源税，抬高了初级集料的价格，为次级集料和再生集料增强了价格的市场竞争力。上海可在这方面进行试点，以此切实推动固废资源化的实施。

环境税（填埋税）、碳税、资源税这三个税种实施得好，将会对固废产业起到极为有利的良性作用。