区块链破解政府权力监管的难题

卢梭认为：组成政府制度的不是一项契约行为，而是法律行为；行政权力的掌握者不是人民的主人，而是人民的雇员；从表面上看，统治者只是在行使自己的权力，但是这种权力又很容易扩散。^[53]在人类社会这个实体当中，政府或者领导者肩负着制定、执行社会契约的权利和义务，是一个中心化的系统。然而，数字社会的执行人不再是中心化的“政府”。分布式的群体决策，能够让每个个体享受到群体经验的结晶，从而不断进行个体及群体的良性迭代。同时，区块链的历史可以追溯，使每个参与决策的人的记录得以保存，不可篡改，接受所有人的监督和管理，也使得整个数字社会的契约更加阳光透明和民主开放。尤其是大数据改变了传统公权力运行的轨迹，再造了权力的主体和客体，为我们打开了一扇重新认识权力的窗口。“数据即权力，权力即数据。”权力被赋予一种数据的属性，数据分权与制衡成为新常态，权力分散化、权力开放化、权力共享化成为其主要特征。^[54]当传统的权力结构体系被数据维度打破，权力边界被数据维度调整，权力逻辑被数据维度改写，权力就可以被关进制度的笼子。这些变革最终将转化为一种国家治理的能见度和正能量，为实现真正的“数据治理”筑牢基础。

区块链真正实现权力数据化。权力数据化是权力可分割、可度量、可计算、可重组、可规范的前提，是使每一项权力的运行过程规范、透明、可量化、可分析、可防控的保障。^[55]但是，数据存在被删除、被篡改等风险，难以保障对权力的全流程动态追踪监管和智能化分析。区块链可以从技术上保障数据留痕、数据汇集、数据关联分析、数据智能，实现真正意义上的权力数据化，进而实现权力的数据可公开、来源可追溯、去向可追踪、责任可追究，为政府权力的监管提供了一种新的方案。首先，数据留痕。区块链从技术上可以实现权力数据处处留痕，并保证留痕数据时时可记录、动态可查询、全程可追溯。区块链上多节点共参与和共监管机制决定了数据不会被“隐匿”（不上传记录）。其次，数据汇集。数据汇集是进行数据关联分析的前提，是实现数据价值的基础，区块链保证了网络中所有节点共同参与、共同验证同一网络中数据的真伪，基于全网共识产生的数据是可信且不可篡改的结构化数据。再次，数据关联分析。区块链是绳网结构，通过结绳成网，实现了链与链之间的数据关联，区块链的共识机制和透明化、去信任化的特性决定了记录在区块链上的数据有进行数据分析的良好基础。最后，数据智能。区块链智能合约为权力数据智能提供了支撑，权力数据一旦被记录在区块链上，就可以实现基于权力数据智能匹配的智能风险预警。

区块链破解政府权力监管的治理难题。由于政务信息透明度低、公民政治参与度低^[56]、政府公共服务能力弱、政府权力垄断和滥用等因素，政府信任缺失的情形越来越凸显。基于区块链构建政府信任，应从政府职能的前端到末端，逐层搭建，将区块链应用于政府公共服务、多方参与、信息共享、监督反馈等节点，将政府信任的构建交给技术工具，将复杂的政府信任问题简单化，提高政府履行职能的水平和效率，促进多中心良性互动，真正实现政务公开与信息共享，以及全方位监督反馈，构建起逻辑清晰的政府“区块信任网”，形成基于区块链的政府信任生态。^[57]另外，在基于区块链的公共服务网络中，各利益相关者的地位逐渐趋于平等，政府部门只是网络成员之一，这将减少政府对公共服务领域的公权力控制，减少公众对政府部门的依赖，在一定程度上削弱政府部门的管理权威。未来，大数据、人工智能、区块链等信息技术的深度融合，将有利于建设跨地域、全行业、穿透行政层级、全生命周期管理的区块链监管服务平台，促进政府职能的转变和监管方式的创新，优化政府业务流程，包括监管机构和政府机构，使得政务公开真正走向阳光、透明、可信。

“数据铁笼”是技术反腐的先驱。2015年，“数据铁笼”作为“破解监督制约权力这一重大课题的创新之举”和公众见面，并率先在行政权力相对集中、与群众生活密切相关的市住房和城乡建设局、市公安交通管理局等政府部门开展应用试点，开启了以“数据铁笼”工程建设反腐的探索创新模式。“数据铁笼”从本质上说就是把权力关进数据的笼子里，让权力在阳光下运行。它是以权力运行和权力制约的信息化、数据化、自流程化和融合化为核心的自组织系统工程（图4-4），借助大数据实现政府负面清单、权力清单和责任清单的透明化管理，推动行政管理流程优化再造，推动改进政府管理和公共治理方式，促进政府简政放权、依法行政，从根本上解决领导干部和公职人员“不作为、慢作为、乱作为”的问题。^[58]运用制度的笼子锁住权力，就是要把权力运行过程全部数据化，让权力运行的轨迹有据可查，通过笼子作用监督、规范、制约、制衡权力，以保证权力正确行使而不被滥用。^[59]具体来说，“数据铁笼”通过搭建与行政审批服务相关的统一平台，实现全部行政审批服务、登记事项的统一管理和数据共享以及协同审批等功能，进一步提高社会公众对政府权力部门的信任度，同时借助云平台实现对市场行为的有力监控，让市场中的失信行为得到应有的惩处，以实现规范市场行为的目标。^[60](www.xing528.com)

图4-4　公权治理“四部曲”

区块链成为监管科技的重要组成部分。“数据铁笼”有利于实现政府权力运行监管、绩效考核和风险防范的大数据应用工程，但也面临着一些问题：一是“数据铁笼”被动应用的问题，迫切需要通过“数据铁笼”应用的价值体现来激励各级公务员形成自觉行动习惯，并构建新的规则和秩序；二是“数据铁笼”应用相对独立的问题，其仍存在业务数据被人为篡改的风险。基于此，区块链用代码构建了一个最低成本的信任方式——机器信任，这里不需要用尽心思去识破“花言巧语”，不需要政府背书，更不用担心制度不公与腐败，为“数据铁笼”的应用问题提供了解决思路。首先，建立基于主权区块链的“数据铁笼”监管平台，建立覆盖所有政府部门节点的“数据铁笼”区块链，促进区块链上各部门重要权力运行数据形成不可篡改的加密记录，促进权力运行相互监督，建立各部门“数据铁笼”应用的综合评估评价体系，使“数据铁笼”更牢固，更透明，更具约束力。其次，建设基于主权区块链的公务员遵规守纪诚信系统，在区块链上记录公务员遵规守纪、履职效能等重要信息，各部门节点共同验证和审核，建立一条不可篡改的公务员“诚信链”，各部门根据权限查询公务员诚信记录。在公务员遵规守纪诚信系统基础上，建立“数据铁笼”应用的价值激励机制，如工作量激励和“点赞”机制，将公务员遵规守纪诚信系统作为考核、任用和奖惩的重要依据。对领导干部和纪检委员“数据铁笼”应用情况，形成督查积分，并记录在公务员遵规守纪诚信系统中。^[61]把区块链技术与数据铁笼相结合，规范和制约权力有效运行，进一步确保权力监管处处留痕。