美国电视研究：权力与利益的角力

经过长期发展完善，美国与电视相关的传媒法规体系也非常完备，涉及内容管理、市场秩序、资本结构、传媒服务等方面，电视监管体系已经形成了完善而复杂的体系。联邦通信委员会（FCC）、白宫、国会、联邦法院、公共机构、行业协会、媒体集团和观众等构成了美国电视监管体系，它们之间也存在相互制约的关系，以联邦通信委员会为例，其委员要经过参议院批准并由总统任命，因此总统对委员会还有很大的影响力；国会可以通过立法来改变联邦通信委员会的职责并依法对委员会的预算进行控制；联邦通信委员会的主要决定通常还要受到来自联邦法院的审查，而最高法院拥有终审权；传媒利益集团经常对联邦通信委员会的某些重要政策表示异议，并向联邦法院提出上诉；市民团体也能够影响联邦通信委员会的政策和电视台的运行。美国电视监管体系具体如下图所示：

美国电视监管体系^[43]

联邦通信委员会是根据《1934年通信法》（the Communications Act of 1934）创立的独立的管理委员会，在国会宏观指导的前提下制定各种具体的政策。在美国电视监管体系中，联邦通信委员会虽然居于电视管制活动的中心，但其在制定对电视产生影响的大政方针的时候，还要受到与之相比实力更强大、历史更悠久的集团的制约和影响。其中，美国总统掌握了联邦通信委员会成员的任命权，政府下辖的国家电信信息局、联邦通信委员会、司法部、国务院分工负责电视行业管理，职能涵盖了几个方面：许可证审批和许可证的更新审查；频率监管；媒介所有权监管；节目内容监管；有线电视监管；制定与广播电视有关的通信政策；监管联邦政府对公共媒体的拨款；就广播电视领域违反《反托拉斯法》的行为向联邦法院提起诉讼；对违反《刑法》而播出低俗内容的媒体提出追诉；签订与电波频率和卫星轨道位置有关的国际协定。美国国会通过“控制”联邦通信委员会对电视以及传媒施加强大的影响。国会是联邦通信委员会的缔造者，可以改变联邦通信委员会的组成，赋予它新的职责，削弱或者取消一些陈旧的规定，通过审批预算规模影响其行政空间，还可以通过召开正式的听证会将整个电视产业和联邦通信委员会委员的注意力集中到他们所关心的问题上来，如电视节目的暴力问题以及儿童节目的质量和数量问题。联邦法院对联邦通信委员会的决定拥有终极权威；如果考虑到美国社会的好讼性，联邦法院经常需要审查联邦通信委员会的大多数决定。美国行业组织具有很大的活动能量，只要电视产业经营者认为联邦通信委员会的决定是有害的，他们就会坚决地抵制和反对，甚至与其对簿公堂。^[44](www.xing528.com)

美国电视监管体系也是利益集团之间角力和妥协的结果。1992年，《有线电视消费者保护及竞争法》（The Cable Television Consumer Protectionand Competition Act of 1992）正式出台，在参众两院获得通过，但时任总统老布什（George H.W.Bush）反对该法案，并动用了总统否决权。国会随即否决了总统的否决权，这也是老布什任期内唯一一次被国会推翻的否决。最终，该法案在1992年10月5日成为法律。^[45]当然，电视行业本身也并不是完全居于“被动”的监管地位，他们通过行业组织开展政治游说、甚至法律诉讼来维护或争取自身利益。美国有线电视行业为了应对20世纪50年代不合理的税收政策，组建了“全国有线与电信协会”（the National Cable Telecommunications Association，Inc.，简称NCTA），并最终让美国国内税务局（the Internal Revenue Service）修改了有线电视业务的税种类别。

随着技术发展和新的业务出现，美国电视监管体系也随之面临挑战，完善法律则是重要的应对之道。在有线电视发展早期，如何监管有线电视业以及平衡行业利益成为一个新问题。在圣迭戈“中西部电视台”（Midwest Television）起诉西南有线公司（Southwestern Cable Co.）的案件中，初级法院判定《1934年通信法》不适用于有线电视领域，同时认定美国联邦通信委员会无权管辖有线电视业。这个裁定让美国联邦通信委员会颇为震惊，随后强烈表达了不认可。最终，美国高等法院同意受理这起案件，并在1968年6月10日宣布推翻初级法院的裁定结果，正式确立了联邦通信委员会在有线电视业管理领域的权威。当时另外一个普遍的问题是“有线电视公司向用户转播电视台的节目是否应该支付版权费？”在20世纪60年代双周公司（Fortnightly Corporation）起诉联合艺术电视有限公司（United Artists Television，Inc.）的案件中，高等法院在1968年6月17日以5∶1的表决结果裁定《1909年版权法》（The Copyright Act of 1909）支持有线电视业的诉求，有线电系统转播地方电视台的节目并不涉及版权作品的“演绎”，因此也就不需要征得版权持有者的同意。与此同时，国会也决定修改这部有着60年历史的《1909年版权法》。修订后的《1976年版权法》（The Copyright Act of 1976）将有线电视系统转播电视信号纳入版权管理范畴。^[46]