联邦政府支持教育：奖学金、图书馆资助和教师服务团

在实行联邦政府制的国家中，由于科技发展、社会正义，有时还有国防等方面的日益迫切的共同需要，时常促使联邦政府对地方采取较为主动的行动或至少给予支持。地方对联邦政府上述三个领域的决策（决策权的代价是资金）总是竭力讨价还价。这种倾向我们可以从澳大利亚看出。有时，联邦对某一级教育——如高等教育或工科教育——特别感兴趣（如在加拿大）。我们时常认为，在美国的教育发展中，联邦与州和地方政府的日益加强的合作关系也像其他联邦制国家一样既是明确的，也是有限制的；因而，这就有必要概述一下美国联邦政府对教育支持（除了讲易为人们所知的具体投资数外，主要讲那些根本性的和普遍性的支持）的经过。

联邦政府第一次对教育的直接支持体现在1784年和1787年颁布的关于如何处置俄亥俄河两岸流域的新领土的两个法令——《西北领土法》（Northwest Territory Ordinances）中。这两个法令把土地作为捐赠给学校的基金拨给地方的区。自1802年以来，每个州（包括新成立的州）都接受了联邦拨给的用于发展学校的大片土地——开始拨给的土地相当于一个区总面积的三十六分之一，后来是此数的两倍或四倍。（此外，从一般意义上讲，间接的支持一直很多，因为那些贫困的州在发展经济和农业、开发河流、修筑公路时，都从联邦获得了巨额的补助。）

1862年颁布的第一个《莫雷尔法案》是联邦对教育最明显的推动。按照《法案》，由联邦拨土地给各州创建农工学院（每一位参议员和众议员拨给3万英亩）。有些州，特别是那些土地价格大幅度上涨的州，把拨给办农工学院的土地利用得很好。（但也有一些州利用得很糟：1876年，在南卡罗来纳州，3万英亩土地只换得7500美元。）有些州难以用拨给的土地维持农工学院，于是，1890年颁布了第二个《莫雷尔法案》，为地方提供进一步的补助。但这项法案规定的补助款数目一直很小。在20世纪60年代初期，这项补助款每年约为1450万美元。但是，我们不能忘记，美国作为基金赠地拨给的土地面积大约相当于英格兰面积的七倍。如果只注意目前联邦给予它们的拨款，那将会产生错误的印象。

1917年颁布的《史密斯—休斯法》，是联邦政府补助大约相当于中学水平的职业训练的第一个法案。补助的对象包括农业、手工业、工业和家政等部门的职业训练。职业训练的计划后来继续得到扩充。1940年颁布的《拉纳姆法》又使之得到进一步加强。不过，这项法案强调的是应急需要，在战时以及后来几次危机期间，它给了职业教育很多补助。此外，法案还规定对家庭收入低于平均水平的“受冲击地区”提供补助。

1944年通过的所谓《美国军人权利法》（修正法），大规模地为男女退伍军人提供教育和训练补助。许多院校至今仍能从该法案规定的奖学金计划中间接地获得好处。

1950年，全国科学基金会成立。其宗旨是促进科学研究，传播科研成果（主要是数学、自然科学和工程方面）。该基金会为学者和学生提供了可观的奖学金。此外，它对高质量的教科书的编写和出版一直很有影响。

如前所述，1958年通过了《国防教育法》。其目的是促进中学和学院的具有战略意义的学科（如数学、自然科学以及语言）的教学；不过，它显然使许多学校的整个教学计划也得到了充实。联邦为大学生普遍提供贷款也是这项法案所首创的。1963年，《国防教育法》执行期被延长五年，联邦为此拨款15亿美元，后来增至26亿美元。此外，1963年还通过了《高等教育设备法》（Higher Education Facilities Act），为改善公立和私立院校的设备拨款11.95亿美元。由于这些法案和以后的立法提供的一系列补助，以及一次又一次地追加预算，使得联邦政府成为高等教育的重要支柱。看来，在80年代，联邦政府的这种作用肯定会进一步加强。以前，联邦政府提供给各大学和学院的研究补助或特别的科研合同资金总是占优势，但从70年代中期起，提供给学生的补助一下子超过了前者。

最近几十年，联邦政府干预教育（或者以金钱引诱）的一个重点显然是放在各级教育中的下层阶级子女身上。这种关注是美国的传统，是符合宪法规定的，因为联邦政府从成立起就对公民的“福利”负有全面的责任。这方面的一个突出的例子是1964年通过的《经济机会法》。根据这一法案发起了一场所谓“反对贫困的战争”。对贫困阶层的学前儿童实行的著名的“开端教育计划”——同时还有一个与他们父母教育有关的小型计划——就是这场“战争”的一项主要内容。但是，后来的重点转向了正规教育。

1965年颁布的《初等和中等教育法》（ESEA）被欢呼为自1862年《莫雷尔法案》颁布以来所迈出的最伟大的一步。以前的教育法案都规定为某一类教育活动提供资助，这项法案的不同点在于它是第一个全面的联邦政府教育资助计划。这里得再次指出的一点是：它要为所有“处于不利环境的”儿童（不管他们可能在哪里上学，哪怕在教会学校）提供帮助。（不过，使我们颇感震惊的是，罗马天主教统治集团及其在国会的代言人在这项立法的酝酿阶段持激烈反对态度——正像以前提出类似动议时他们所持的一贯的反对立场一样。）这项法案强调的是要帮助贫困儿童比较集中的地区，为他们提供书籍、补习计划以及其他服务，包括派遣合适的教师。这项法案自颁布以来还作了几次补充。

作为《初等和中等教育法》的补充，1965年还通过了另一个法案——《高等教育法》。根据这项法案，联邦政府将为贫困的大学生提供奖学金，为大学图书馆提供资助，并组织了“教师自愿服务团”为那些学生拥挤和条件恶劣的学校提供帮助。1971年，政府又颁布了一个《高等教育法》，首次规定美国的任何一所院校都有机会从联邦政府获得一笔用于一般目的（但不能用于宗教）的经费。1971年和1972年，在一项叫做“财政收入分摊”计划中，当时的总统曾进一步提议把1958年的《国防教育法》和1965年的《初等和中等教育法》颁布以来出现的一百多个种类的奖学金加以合并，给予各州和各学区更多的自主权。可是，由于各州和各学区通常都不愿花钱而巴不得节约一些，因而即使联邦拨给补助，教育经费还是有所紧缩。联邦政府在某一个时期为一般性计划或特殊计划提供资助时，通常采取这样的拨款方式，即为华盛顿和各州的代言人以及各级的“说客”^[8]——他们活动的目的是想争取或削减某项计划的经费——留一个活动场所，让他们凭本事去争取款项。1978年卡特总统提议设立联邦教育部，目的就是为了结束这一混乱局面。

由于采取了这一系列措施，因而对下面这种情况我们已不感到惊奇，即到1964年，联邦政府为大学提供了75%的研究经费，其中的五分之四集中在20所大学。此外，联邦政府还为全国60%的承担研究和发展任务的院校提供了资助。1968年，全国教育经费的12.5%来自联邦资金，而战后初期只有3%。同年，全国初等和中等教育的总开支为294.63641亿美元，其中来自联邦资金的约占7.7%，来自州政府的约占40.3%，其余的52%来自地方资金。上述粗略的计算表明，高等教育的很大一部分资金必须靠联邦政府资助。

美国联邦教育总署成立于1867年。它是联邦卫生、教育和福利部的一个分机构。由于联邦政府过去对教育没有予以适当重视（除非把它当做一种福利事业），因而，教育总署的任务主要是进行教育统计和传递教育情报。后来，经过经管赠予土地和奖励职业教育，它取得了非正式的管理教育的地位。现在，数以十亿计的美元要经过教育总署，要促进的事业又是如此之多，因而它成了影响教育的中枢。它所提供的情报和咨询服务已经起到巨大作用；例如，现在收集世界各地教育情报的教育情报资源中心（ERIC）就是如此。从60年代初期的情况来看，美国联邦教育总署署长很可能取得部长的地位；有关人士不止一次地向总统陈诉设立教育部的必要性。1978年的关于设立教育部的提案是过去70年中此类提案的第110个；这个提案代表了总统竞选中的一项诺言，它得到了广大教师和专业教育工作者的有力支持。

卡内基高等教育政策研究委员会所作的几项研究披露了最近政府给予高等教育的巨额资助情况。在1976～1977年度，政府给予公立和私立高等院校的资助达387亿美元。其中有一部分间接用于学生补助或作为税收减免。仅给予公立院校的科研补助就达20亿美元，给予私立院校的达15亿美元。经费分担情况见下表，表中的数字以亿元计。

从上述情况来看，要求联邦、州和地方政府相互配合并在经费分配时确保重点是必然的现象。

黑人与美国社会

在整个这一章里，我们已有几处提到那些不景气的城市地区的黑人问题以及以黑人儿童为主体的学校问题。遗憾的是，在这种论述美国教育一般状况的章节中，我们不可能对美国黑人和白人所面临的巨大问题作出适当的评判；但是，对50年代末期以来那些发生骚乱的地区所发生的变化进行一番观察，也许是值得的。(www.xing528.com)

1956年期间，我曾在美国的最南方以及边境几州的白人和黑人（当时称黑人为“negro”或有色人种）中生活过一段时间。我可以证明，在许多居民区，当时取消种族隔离的趋势颇为乐观。1954年，联邦最高法院就种族歧视问题曾作过一项决议；蒙哥马利和其他几个南方城市的消极反抗运动使黑人领袖及其白人同情者大大增强了信心；若干成人教育学院在促进种族合作方面很有影响；工会运动对黑人不能获得同等劳动报酬问题表示深切的关注；由于获得了教会的许可和一些开明人士的宽容，越来越多的学校正在取消种族隔离；联邦支持的事业典范（禁止搞种族隔离）产生了一定的影响。然而，在1956年我在发表在《英国教育研究》杂志上的一篇较为乐观的文章中（题为“种族隔离与美国社会”），已注意到了种族歧视问题依然存在以及将要面临的各种困难。当时，一些应该比我更了解情况的人却称我为悲观主义者。

结果，后来发生的事情远比我当时担忧的更糟。从法律上讲，种族隔离是非法的；但事实上，种族隔离愈益严重，已使法律黯然失色。北方的贫民窟越来越拥挤，生活条件越来越差；与此同时，有些黑人彻底否定了现有的制度，要求建立黑人政权，提倡黑人研究，把大城市内的教育控制权下放给黑人公众，等等。美国各界人士对城市贫民和各种城市问题的不断关注，在很大程度上是对黑人问题的关注。在社会改革家的语言中，“城市”（urban）时常意指“贫民窟”（slum），而“贫民窟”则意指许多城市中的“黑人”。在另外一些人看来，“贫民窟”则意指“波多黎各人”（虽然波多黎各人有各种肤色，但其中多数是讲西班牙语的天主教徒，他们是贫困的有色人种）。在别处，“城市”或“都市”问题可能主要与墨西哥人有关，有时也许与中西部的从前的欧洲少数民族移民有关。但是，不管在哪里，只要有黑人混杂其中，通常麻烦事情就更多。不过，对这种现象，黑人本身几乎是没有什么可受指责的。至于黑人的痛苦，我们从那些关于犯罪预防和吸毒等问题的研究中迟早可以看到。

在大部分北方地区以及越来越多的南方学区，都没有采取任何系统的措施阻止有色人种儿童入任何一所公立学校。但直到50年代，当时48个州中有17个州法律上不仅要求学校中黑白儿童分离，而且要求公共运输和许多其他场所也实行种族隔离。其中有几个州——都在南方，教育水平通常不高——竟然表示了其与联邦最高法院的决议对着干的决心。联邦最高法院在决议中宣布：种族隔离，即使是那种在给予黑人“以单独的但却是平等的机会”伪装下的种族隔离，也是违反宪法的。这些极为重要的决议于1954年5月17日公布。早在这以前，允许黑人儿童到当时的白人学校（而不是到质量必然低劣的黑人学校）注册的运动，已经大有进展。1954年后，即使是南方的许多学区也宣布将遵照联邦最高法院的决议行事；在大多数这类情况下，黑白儿童的合校工作进行得较顺利。

在奴隶制结束后的一个世纪中，尤其是在过去的一代人中，黑人儿童的地位得到了迅速改善。1940年，美国有200万6～15岁的失学儿童，无疑，其中的绝大多数是黑人儿童。如今，大多数美国人都热切希望黑人儿童能获得平等机会，虽然在许多地方，由于人类虚荣和自私的弱点，微妙的社会区别依然存在。毋庸置疑，机会均等化已取得巨大进展，但是，距离真正的均等仍很遥远。毫不奇怪，许多社会地位优越的美国人极力赞成在那些他们自己子女不去的学校实行机会均等。

黑人普遍比白人贫困得多。有些黑人相当富裕，黑人中产阶级人数虽少，但正在扩大；但是，不住在赤贫地区的黑人毕竟不多。因而，即使法律上没有实行种族隔离，许许多多有色人种的孩子仍然只能到几乎清一色黑人孩子的学校上学。那儿的有些学校100%的儿童是黑人。纽约市有四分之一的学校黑人和波多黎各人占90%以上。全国各地的贫民窟居民发现他们的孩子在上学期间很少有与富裕的或比较有前途的社会阶层接触的机会。纽约市1964年和1965年发布的几份报告揭示：大城市地区的种族隔离学校（非官方的）学生的平均学业水平比正常水平落后两年，其中有一半学校甚至更落后。相比之下，白人学校有94%达到正常水平。用原为白人儿童设计的智商测试表明：没有一所黑人儿童占多数的学校其六年级学生（12岁）的平均智商达到正常的100；几乎有三分之二的学校学生平均智商在85～94之间。此外，黑人儿童退学、患病、少年犯罪以及遭受其他不幸的人数一直在增多。这震撼了有些人的自满情绪，触动了更多的人早就感到不安的良心。这些处于社会条件落后地区的“堡垒学校”（已通过电视为全世界所知）除了会加剧人与人之间的疏远和愤恨外别无他用；可是，这些地区的那些勇敢而富于献身精神的教师虽然自己受苦，却仍在为改善其学生的命运而奋斗。

1966年，J.S.科尔曼与他的同事们发表了一篇报告——《教育机会的均等》（亦称“科尔曼报告”）。它立刻给美国人的良心以强烈的震动。报告论述的是致使城市孩子（不分黑人、白人）不能在学校获得公平机会的家庭背景的障碍问题（特别是在语言、动机、担任角色和社会行为等方面的障碍问题）。以前，有人曾设想：补偿教育和其他辅助教学，即从孩子进入“预备班”（reception class）后就对他进行辅助性质的学校教育，足以抵消上述障碍。然而，“科尔曼报告”粉碎了这类自鸣得意的假想。

城市中心一年四季教育问题成堆——如果不是一年四季处于教育危机之中的话。纽约市政府和联邦政府曾联合资助有关人员编制了一份调查报告《贫民窟里的青年》（1964年）。它所揭示的贫民窟里青年所遭受的不幸和不公正远比任何人预料的更为严重。这类无情的调查报告不但使研究人员和报告作者提高了声誉，而且不可避免地对学校制度，甚至对城市政府以及各地公共事业的整个模式，提出了挑战。

过去，那种各自治区之间相互“推卸责任”的做法，有时是造成上述现象无人过问的原因。如今，像纽约、芝加哥和洛杉矶等城市的各个市区都公开承认了自己区内存在的各种问题——这反倒提高了自己的声誉。在1964年的《民权法》（主要与保证公民选举问题有关）的推动下，一场大规模的改革运动正在兴起。1965年颁布的《选举权法》废除了文化测试——在白人掌权地区，尤其在南方，这种测试曾被不公正地用来排斥黑人选民参加选举登记（不过各地实施情况也不平衡），其目的显然是为了保证选举的政治质量。此后，黑人参加选举人数急剧增多，这类票数在全国的重要性也大大提高。黑人当上了市长、众议员和参议员。1966年又提出了一项民权法案，试图从各个方面真正解决落后地区的平等问题。这就是说特别要解决住房和教育问题。黑人在教育上所蒙受的某些不幸，大体上是由上面已经提到的《经济机会法》、1963年的《职业教育法》以及由联邦立法或州政府支持的一大批错综复杂的司、局等机构设法解决的。

在我们讨论有关美国种族的紧张关系的各种报告时，很重要的一点是，我们应把最偏激的“黑人意识”和明显的种族再分离运动^[9]看成是黑人期望提高的标志——最终，他们懂得他们也要平等，于是，如果美国未能对他们实现“给予人人以自由和公正”（学校每日宣誓仪式用词）的诺言，他们就义愤填膺。其他“种族的”美国人都已经为他们的子女（即使未能为他们自己）找到了平等。可是，黑人，正如越来越多的证据所表明的，在贫困、退学、失业以及几乎一切的不幸方面所占的比例，总是两倍（甚至更高）于其他种族。

因而根据以前的一些立法，如1965年的《初等和中等教育法》、1973年的《就业和训练综合法》、同期和后来颁布的其他法案以及各州和地区的有关规定，美国采取了一系列措施，试图保证“积极差别待遇”计划的执行。对于制定任何一项全国性政策来说，还有一个比较困难的因素，即如遇失业和不满，受冲击的年轻人可能移居别地。值得注意的是，近几年有不少黑人甚至返回南方居住。

如今，越来越多的黑人从美国各大学毕业。但是，在有些情况下，黑人青年宁可到黑人学院上学，这或者是因为黑人学院的入学标准稍低一点（这是常有的事），或者是因为黑人学生在那里感到更自在一些。黑人学生获得的各科学位约有半数是由大约一百所黑人学生占优势的黑人学院授予的。黑人的前途几乎一定寄托在已完全取消种族隔离的高等教育上——因为黑人学生如今进入中学后教育的人数，在其人口中所占的比例差不多与白人学生一样高。

虽然，对任何肤色的贫困者和不幸者的歧视都会给未来社会带来祸害，但各地仍然有人要这样做。在美国这样做的诱惑力特别大，因为这样做太容易了。他们都有可辨认的标识：肤色、容貌和口音。社区中的黑人、日本人、波兰人、犹太人、波多黎各人以及社区中的其他成员（即使是美国出生的），常常因为有这些差异而遭受歧视。此外，美国的地方教育制度还为富裕家长把子女送到那些可通过昂贵的收费，甚至通过房地产经纪人的“君子协定”而非法将不受欢迎的儿童拒之门外的社区学校，提供了方便。

与这一倾向形成对照的就是我们应该强调的学校在社会化过程中的同化力量。这种力量，在使波兰人、德国人、瑞典人、意大利人以及其他民族的儿童——甚至包括经济地位较低的少数民族儿童——成为道道地地的美国人的过程中，显然起了极为重要的作用。普通学校对于他们来说是社会升迁的极好工具；而对于整个美国来说，则是进行国家建设的“伟大实验”的必不可少的工具。有些人只疑虑美国学校某些学科的学术水平，而忽视了它的多重性目的（其他有些国家的学校也并非是单一目的的工具）；同时，他们还忘却了这一事实，即在过去的一个世纪中，美国的学术水平不仅有了很大提高，而且这种提高是在一个十分广泛的领域中取得的。

据1909年统计，美国37个最大城市中57.8%的儿童其父母系国外出生，而且他们父母的社会成就的差距也极其悬殊。这些人后来都成长为适应美国的生存环境的父母或祖父母——当然，这就更不必说，那些散居在这块宜人土地上的其他落脚点上的小批移民。从1900年到1920年，又有1400万移民入美。1945年至今，除了大批的波多黎各人涌入美国外，南有成群结队的墨西哥人挤进加利福尼亚州，北有数不胜数的说法语的加拿大人移居新英格兰。美国学校在维持标准的同时所担负的同化任务一直是十分艰巨的；然而，标准非但没有降低，反而正在日益提高——儿童受教育时间延长这一趋势便是其标志。当我们将美国的学校与居民稳定的欧洲国家的学校作比较时，我们不应忘记前者所面临的这些不利因素。