瑞典废弃物管理政策及循环经济进展

瑞典王国，简称瑞典，是北欧五国之一，总面积约45万平方公里，是北欧最大的国家，人口只有1011万人。瑞典是一个高度发达的国家，欧盟成员国之一。瑞典一直致力于推动联合国气候变化年会等国际环境问题的谈判。瑞典的立场是，通过长期提高能源效率和增加可再生能源供应，实现可持续和稳定的能源供应。

早在20世纪60～70年代，瑞典就认识到有限的自然资源正在不断地减少，1967年瑞典建立环境保护机构，也是全球第一个建立环境保护机构的国家。1972年，瑞典主办了第一次联合国环境会议[1]，促成了联合国环境规划署（UNEP）的成立，该署是迄今为止全球重要的环境管理机构[2]。瑞典还是1998年签署《京都议定书》和2002年批准《京都议定书》的首批国家之一。《斯德哥尔摩公约》（2001年）是一项旨在持久性地免受有机污染物危害的全球公约，是由瑞典为主导提出的。这使瑞典在废物管理、酸雨预防、可持续城市规划和循环利用等领域，成为全球领先国家。

（一）瑞典循环经济管理机构

1.瑞典废弃物管理机构

环境部（Ministry of the Environment）是瑞典政府部门，负责政府有关化学品、自然环境和生物多样性的环境政策。该部致力于处理气候、能源、生物多样性、化学品、生态循环、自然和森林保护、海洋和水环境、辐射安全和国际环境合作等问题。

瑞典环境保护署（Swedish Environmental Protection Agency, EPA），是瑞典负责环境问题的公共机构。该机构代表瑞典政府执行与瑞典、欧盟和国际环境有关的任务。主要职责包括：编制各类与环境相关的文件、制定环保政策和实施环保政策。

瑞典废物管理协会（The Swedish Waste Management Association），即Avfall Sverige [3]，是瑞典废物管理和回收机构，拥有400名来自公共和私人废物管理和回收部门的成员企业，负责全国所有城市的垃圾回收和再利用。Avfall Sverige每年出版《瑞典废物管理》（Swedish Waste Management）报告，报告发布瑞典生活垃圾回收再利用的相关统计数据。

2.瑞典循环经济委员会

瑞典政府在2018年组建循环经济委员会。委员会及其秘书处设在瑞典企业和创新部下属的经济和区域增长署，环境部也参与其中。

2019年1月21日，瑞典首相Stefan Löfven在政府政策声明中表示：“瑞典必须进一步发展资源节约型、循环型和生物型经济。瑞典消费者应该做出可持续和无毒的选择。将采取更多措施以便于再生利用和再利用，将实行生活垃圾最低服务等级，将对更多的产品提出押金制要求，并防止微塑料的扩散。”

循环经济委员会由主席Åsa Domeij和来自工业界、学术界和两个机构的七名代表组成，一个机构聚集了公共和私人废物管理和回收利用部门，另一个机构聚集了回收利用领域的瑞典公司。

循环经济委员会的主要任务如下：

①成为向循环经济社会转变的协调力量；

②在国家和区域层面建立一种有创造性、有竞争力和可持续的经济类型；

③设置一个过渡时期，支持国家环境目标，增强瑞典的竞争力，并提升瑞典对实现2030年议程中的可持续发展目标的贡献度；

④减轻环境和气候影响。

为了完成这些任务，循环经济委员会将制定向循环经济过渡的战略，确定障碍和机遇以及相互冲突的规则制度。它还将为利益相关方提供重点、促进合作，并推出一个网站，向利益相关方展示优秀案例和常规知识。

循环经济委员会将每年向政府报告一次。报告将包括关于成本效益的措施和手段的建议，以协助从线性经济过渡到循环经济。循环经济委员会还得到了一个由大约45名循环经济各领域专家组成的参考小组的支持。

（二）瑞典可持续发展和循环经济政策

1.政策文件

瑞典的《环境法》（The Environmental Code）于1998年通过，1999年1月1日生效，是一项重要的立法，旨在推动可持续发展。该法包括33章，包括近500节。并取代了原有的《环境保护法》（Environment Protection Act），该法规定了适用于影响环境的每个个体和企业的原则。

2003年，瑞典政府出台的《瑞典可持续发展战略：经济、社会和环境》（A Swedish Strategy for Sustainable Development˗Economic, Social and Environmental）[4]，是2002年提出的国家可持续发展战略的修订版，基于2002年世界可持续发展峰会欧盟所提出的可持续发展战略的经济、社会和环境三个维度进行修订。至此，瑞典确立了可持续发展是第一国策。

2015年9月，联合国可持续发展峰会通过《2030年可持续发展议程》（Transforming our World：the 2030 Agenda for Sustainable Development），提出了17个可持续发展目标（Sustainable Development Goals, SDGs）。瑞典政府按照联合国《2030年可持续发展议程》及目标，评估瑞典如何实现议程中的目标，并提出瑞典实施的行动计划，包括采取进一步行动的必要性。

2017年，瑞典政府出台了《气候政策框架》（The Swedish Climate（Policy Framework）[5]，配合瑞典《气候法》Climate Act）的实施。该框架提出瑞典2030年、2040年和2045年的气候目标：到2030年，瑞典国内运输（不包括国内航空）的排放量比2010年至少下降70%；到2030年，瑞典在欧盟“努力分享规则（EU Effort Sharing Regulation）”涵盖领域的排放量比1990年至少下降63%。到2040年，在欧盟“努力分享规则”监管覆盖下的瑞典相关领域的排放量比1990年至少下降75%。到2045年，瑞典的温室气体净排放量为零，直至为负排放。

2018年1月1日，瑞典《气候法》生效。《气候法》要求：政府的气候政策必须以气候目标和如何实施为基础；政府必须在其预算案中每年提交一份气候报告；每四年，政府需起草一份气候政策行动计划，并描述如何实现气候目标；气候政策目标和预算政策目标必须一致。

2.生产者责任延伸制度

瑞典自1994年开始实施生产者延伸制度，对生产者采取征税措施，以便使产品的生产者或进口商对使用后废弃的轮胎、饮料瓶、新闻纸和报纸，进行回收、处理和再利用。其目的是推动生产者减少垃圾产生量，并确保废弃物的无害和易被再利用。其中，饮料瓶、新闻纸和报纸实施押金制，并规定指定地点投放。

1997年，对汽车实施生产者责任延伸制度；2000年对电子产品、灯泡实施生产者责任延伸制度；2007年对放射性产品实施生产者责任延伸制度；2009年对电池实施生产者责任延伸制度。

3.瑞典环境保护署在废旧纺织品综合利用领域的工作进展

瑞典环境保护署在纺织品和废旧纺织品价值链的各个环节广泛开展工作，旨在实现纺织品的长期可持续、资源高效和无毒化循环，即实现更多的循环利用周期。

①建立可持续的、资源有效的循环需要了解产品的含义及数量，即数据和事实。

a.瑞典环境保护署的消费者数据；

b.瑞典环境保护署统计了回收量以及再利用和出口的数据；

c.瑞典环境保护署分析了丢弃数据和更加高效的再生利用方式；

d.气候数据。

②在生产阶段，瑞典环境保护署开展信息和知识提升活动。

a.关注环境和气候的更加可持续的纺织价值链的对话；

b.可持续的商业模式。

③在消费者层面，开展信息和知识提升活动（与瑞典消费者署和瑞典化学品署合作）。

④在废弃物阶段，瑞典环境保护署基于新立法更新的基础上，广泛并持续地开展工作。

a.废旧纺织品和循环利用的信息；

b.废旧纺织品的现状；

c.废旧纺织品再生利用以及技术机遇和挑战报告；

d.在瑞典法律中，将实施欧盟最新的废物指令，表明到2025年1月1日，所有成员国都将对废旧纺织品进行单独收集。相关工作在瑞典持续开展，1月达成的政治协议表明，将实行纺织品生产者责任延伸制度。

（三）瑞典垃圾管理措施

1.瑞典全国垃圾管理计划

瑞典采取多项措施，减少垃圾产生量，提高废弃物利用水平。1991年瑞典地方性的垃圾管理计划开始实施。2005年瑞典环境保护署出台了《全国垃圾管理计划》（National Waste Management Plan），提出生活垃圾管理原则为：减少垃圾产生量、废弃物资源化利用、有效利用资源、尽量减少对健康和环境负面影响。瑞典垃圾管理相关措施如图6-1所示。

瑞典生活垃圾分类包括：纸张、纸箱、厨余垃圾、包装物、玻璃、纺织品、金属、木制品、塑料制品、电子垃圾、花园垃圾、大型垃圾、危险废物等。(www.xing528.com)

2.瑞典废弃物管理原则

瑞典废弃物层级管理（Waste Hierarchy）原则是依据瑞典《环境法》和欧盟《废弃物框架指令》（Waste Framework Directive，2008/98/EC）废弃物层级管理优先顺序进行，即垃圾减量、再利用、再利用的准备、再生利用、能源化利用和填埋处理六个层级，如图6-2所示。

瑞典提出到2020年实现零废弃国家的发展目标。严格实施废弃物层级管理，瑞典已经形成“废弃物层级管理”的社会文化。

3.垃圾处理主要方式

按照垃圾处理量的多少，瑞典处理方式依次为：能源化利用、资源化再生利用、生物处理和填埋等四种[6]。

图6-1　瑞典垃圾管理相关措施

注根据Swedish Environmental Law：An introduction to the Swedish legal system for environmental protection内容整理

图6-2　废弃物层级管理基本原则

注图片来源于瑞典环境保护署《瑞典垃圾管理概况》（2018年9月11日）

（1）废弃物能源化利用率

减少垃圾填埋，意味着要提高废弃物能源化利用率。目前，瑞典每年760万吨垃圾被焚烧用于发电，能源化利用达到95%～100%，主要工艺是废物转化能源（WTE）技术，还通过技术创新减少焚烧产生的二英和重金属排放，有害物质排放减少95%～99%。垃圾焚烧发电，为垃圾处理企业带来经济效益，如瑞典每年从欧盟成员国进口250万吨垃圾焚烧发电，其中，英国、挪威和爱尔兰支付给瑞典焚烧工厂垃圾处理费，焚烧厂在市场上出售垃圾焚烧产生的热能和电，热能可供80万个家庭使用，可为25万个家庭提供生活用电。

（2）废弃物资源化利用率

瑞典《生活垃圾预防行动》（Waste Prevention Programmer）包括四类废弃物的预防重点：食品垃圾、废旧纺织品、废弃电子产品、建筑和装修垃圾。2020年目标是建筑和装修垃圾资源化再生利用率达到70%。如表6-1所示，材料再生利用目标为：玻璃和金属再利用率达70%、纸和包装箱再利用率达65%、塑料再利用率达30%、木材再利用率达15%、新闻纸再利用率达80%[7]。

表6-1　瑞典生活垃圾预防行动目标

2017年，瑞典85%的饮料瓶和罐头瓶得到回收再利用（政府目标是90%），69%的包装物得到回收再利用[8]。瑞典每年回收再利用商品数量达18.5亿件，其中，饮料瓶和罐头瓶回收消费者可以得到现金补偿。

（3）有机垃圾生物处理

垃圾填埋释放的有害物质和废水，对气候变化产生严重影响，自1998年开始，瑞典政府投资建立有机垃圾处理厂，主要处理厨余垃圾、花园废弃物。目前，瑞典拥有37个大型混合肥处理设施，36个有机垃圾厌氧混合消化处理厂，还有污水处理厂生产沼气。瑞典将有机垃圾进行资源化利用，为农业提供生物肥料，沼气成为汽车新能源动力，大部分沼气用于公共交通车辆的动力燃料。2018年来自家庭、饭店、机构食堂和商店的食品垃圾的生物处理率不低于50%。

（4）限制垃圾填埋

1999年，瑞典提出对垃圾填埋征税，填埋税法规（The Landfill Tax Act）于2000年1月生效，2000年填埋税为每吨250瑞典克朗，2003年提高到每吨370瑞典克朗，2006年为每吨435瑞典克朗。

2002年，禁止易燃垃圾的填埋，2005年开始禁止有机垃圾的填埋。进入填埋的垃圾是指不可分拆的废弃物、不能被再利用的废弃物。上述措施的实施，使瑞典垃圾填埋量大幅减少。

瑞典垃圾填埋场数量，从1976年的1600个，到2015年减少到265个，主要填埋建筑垃圾、工业垃圾和小部分混合垃圾。其中，有害垃圾填埋场60个，无害垃圾填埋场133个，闲置（不活跃）填埋场72个。

4.垃圾管理计划实施效果

（1）年人均生活垃圾填埋量仅为2kg

全球有59%的国家的垃圾是以填埋为主。这意味着世界上大多数国家填埋后的垃圾都会释放出有害物质，污染土壤和地下水，还释放有害气体产生温室效应。

2017年，瑞典仅有不到1%的生活垃圾进入填埋，而99%的废弃物得到回收再利用，瑞典已没有垃圾可供处理，甚至会从其他国家进口垃圾进行能源化利用。

2017年，瑞典生活垃圾回收利用情况如表6-2所示，生活垃圾总量为478.3万吨，相当于人均年产473kg生活垃圾。其中，50.2%的生活垃圾转化为能源，约为240.04万吨；33.8%的生活垃圾作为原料资源化再生利用，约为161.76万吨；15.5%的生活垃圾被生物处理，约为74.13万吨；进入填埋厂的垃圾仅为2.37万吨，仅占全年生活垃圾总量的0.5%，年人均垃圾填埋量只有2kg [9]。

表6-2　2017年瑞典生活垃圾回收利用情况

（2）垃圾分类成为社会文化

资源循环利用已成为瑞典大众生活方式的一部分，每个家庭都非常认真地对废弃物进行分类，家庭废弃物大致可分为10～15类，即厨余垃圾、花园废弃物、包装物（金属、纸质、玻璃、塑料）、电器、报纸、有害垃圾、药品、轮胎、电池、大件物品等。其中，有8类属于生产者责任延伸制度回收和处理的废弃物，如包装物、废纸、废弃电子产品、电池、轮胎、汽车、药品和放射性有害物。

（3）便利的市政回收中心

一般来说，瑞典每个居民区不到1.069km（1英里）就有一个回收站。全国约有600个市政回收中心（Municipal Recycling Center），每年访问约2000万人次。

市政回收中心不负责回收和处理生产者责任延伸制度下的8类废弃物。市政回收中心只负责居民家庭生活垃圾回收、运输和处理，如厨余垃圾、花园废弃物、废旧纺织品、大件废物、危险废弃物等。对于较难回收的大型物品，如家具或电子产品，瑞典民众会送到郊区专业回收中心，而商业和工业废弃物有营利性商业机构负责回收和处理。

（四）瑞典废旧纺织品回收利用现状

瑞典环境保护署（EPA）尝试将纺织品消费作为减少环境影响的措施，并提出了一个目标，即与2015年相比，2025年瑞典废旧纺织品在生活垃圾中的占比降低60%，90%分类回收的废旧纺织品应被再利用或再生利用。这一目标的实现需要提高废旧纺织品的回收和利用能力。

1.废旧纺织品回收渠道

瑞典废旧纺织品回收渠道主要有：

①网上交易，有专门的网上交易网站，消费者可以买卖二手服装；

②二手服装店直接回收，如红十字会、民间机构；

③服装店回收，自主品牌销售服装的同时，开展旧衣物回收，如H&M、Patagonia，并给予购物优惠券折扣；

④慈善回收箱，慈善机构在社区、路边设置旧衣物回收箱；

⑤网上原料银行回收，主要是B to B，企业间的回收贸易；

⑥路边回收，将旧衣物装入服装专用回收袋（塑料袋上面有服装字样），装好后放在路边或街道旁，会有专门的机构进行回收。

2.废旧纺织品综合利用

瑞典每年消费大约1.3亿千克衣服和家纺，相当于每人每年消费15kg纺织品。

如表6-3所示，2017年瑞典回收的2240t废旧纺织品被作为原料再生利用，较2016年增长了22%；回收的9300t废旧纺织品被再利用，主要是再次穿着。瑞典回收的废旧纺织品大部分是在其他欧盟国家进行分拣，再次穿着以二手服装出口为主，由于二手服装出口受到非洲、亚洲等国家的限制，瑞典尝试利用技术手段，提高废旧纺织品的分拣能力，将高品质服装分拣出来，用于二手服装销售。

表6-3　瑞典废旧纺织品综合利用情况[10]

单位：t