优化水利政策，促进农田水利发展

2005年7月，水利部、财政部启动民办公助支持小型农田水利工程建设试点以来，全国共安排以小型灌区节水改造、雨水集蓄利用为主的小型农田水利工程项目706个。据不完全统计，截至2006年7月底，试点项目总投入约17.7亿元，其中中央投资3亿元，省级财政1.7亿元，市县财政1.4亿元，农民投资投劳占工程总投资的65.6%。实践证明，民办公助是解决农田水利投入与管理问题的有效途径。试点时间不长，成效已经显现，其应用前景十分广阔。需要从认识、政策和相关措施上认真总结，使之不断发展，不断完善。

1.拓宽内涵

目前小型农田水利工程建设民办公助试点主要限于粮食主产区的小型水源、渠道、机电泵站等工程设施的修复、新建、续建与改造，项目申报的范围较窄。根据我们在江苏、安徽两省的调研情况，建议：一是在重点支持粮食主产区农田水利建设的同时，要适当兼顾其他地方的农村小型水利基础设施建设，扩大民办公助的支持范围；二是将农田灌排工程、水土保持、牧区水利、村镇供水、小水电、小型水源工程及水毁修复等也纳入民办公助的内容之中，制定长效政策，保持农村水利的稳步发展；三是在项目的申报方式上，提出申请的可以是农户、村、组，可以是农民合作组织，也可以是乡镇等基层水管单位，资金的补助主要用于材料和机械设备，可以是新建项目，也可以是现有水利设施的改造。

2.提高标准

小型农田水利设施是以公益性为主导的基础性设施，属于公共财政支持的范畴，但目前公共财政的支持力度还很有限，投入与需求之间差距还很大。为此建议：

（1）做大民办公助中的财政支持“蛋糕”。将中央小型农田水利设施建设专项补助资金从目前的6亿元增加到30亿元，力争到“十一五”末恢复到1980年的农田水利费的水平——100亿元（含物价指数变化）。省级和市县财政也相应建立该项资金，以民办公助的方式承担小型农田水利建设的任务。特别是对于粮食主产区更应该制定倾斜政策，保障粮食安全。

（2）适当提高民办公助中央财政的补助比例。总结各地经验，综合考虑各方面情况，总体上中央可按东、中、西分别为20%、40%、50%的比例给予补助，地方再根据工程性质、受益范围、地方财力等因素，合理确定具体的补助比例。三是对中西部贫困地区的县、乡级财政不强求配套。

3.搞好规划(www.xing528.com)

当前，各地、各部门都在围绕新农村建设开展规划工作。农田水利基本建设是新农村建设的重要组成部分，必须扎扎实实地把规划编制好。按照财政部、水利部的要求，各地在对小型农田水利工程全面普查的基础上，编制了小型农田水利工程建设规划，财政部农业司、水利部农水司编制的首部《全国农田水利工程建设规划》也初步完成。但是，在调研中我们也发现，过去一些地方的农村建设规划与农村水利规划相互脱节，有的导致重复建设。例如，江苏省昆山市在工业园区建设中由于没有重视水系规划，导致水系壅堵、河道不畅，不得不花费巨资拆坝建桥，恢复水系。还有少数地方为了完成国土资源部《耕地占补平衡考核办法》规定的耕地占补平衡指标，不惜填河废塘，冲抵耕地占用指标。这些都值得我们高度重视。一个好的规划不仅要达到摸清情况、统一认识、指导和规范工作的目的，成为开展农田水利建设和安排国家补助投资的前提条件和重要依据，而且要起到协调有关部门、整合投资、提高资金使用效率的作用。为此，一要按照建设社会主义新农村的要求，调整规划思路，优化工程布局，着力提高农村水利工程的综合功能效益和整体功能效益，统筹解决农村经济社会发展中的水安全、水资源和水环境等突出问题；二要按照民办公助的思路，组织开展以县为单位的农村水利综合规划和专项规划，坚持以规划为依托，分步实施；三要积极参与村庄规划、土地规划、乡村道路建设规划等涉及新农村建设的各项规划工作，使得农村水利规划与新农村建设的其他规划能够有机衔接，形成合力；四要逐步改变规划编制的思路和方式，吸纳广大农民群众参与到农村水利规划之中，着力解决农民群众要求最迫切的水利问题。

4.整合资金

近年来，我国采取“多予、少取、放活”的支农政策，加大了工业反哺农业、城市支持农村的力度，公共财政对“三农”的支持不断增长，2006年，国家投入3000多亿元用于支持新农村建设。但是，总体来看，用于农业方面的投入仍然不足，特别是直接用于生产的项目所占比例不大，直接补贴农田水利基本建设的财政资金更少，且存在分散在多个部门、多个渠道，如农业基本建设投资（含国债投资）、农业综合开发资金、以工代赈资金、财政扶贫资金和财政部门直接安排支持农村生产、扶持农业产业化、农村小型公益设施建设资金等。这些不同渠道的投资分属于不同的部门管理，存在多头审批和条块分割、相互不协调的问题。我们在调研中也发现个别地方以不同渠道的资金相互配套，造成配套资金“空转”的问题。同时，不同渠道的资金要求的配套比例悬殊，如农业综合开发项目和土地复垦项目基本上不要求地方配套，也一定程度上影响了地方开展农田水利基本建设的积极性。要加强政府支农资金的整合，做到统一规划，统筹安排，统一补助标准，加强监管，充分发挥资金的使用效益。建议水利部加快出台《县级农村水利规划指南》，以指导各地的规划编制和实施，为整合项目和资金提供依据。

5.加强管理

农田水利建设实行民办公助，在项目的安排上，既要注意发挥规划的指导作用，根据规划要求开展工程建设，又要强化规划的约束作用，不符合规划要求的项目不能上马，更不能安排国家补助资金。在项目的建设中，投资达到一定规模的，其主体工程应借鉴基本建设的做法，实行项目法人责任制、招标制和建设监理制，完善建设质量控制制度，项目的建设过程和竣工验收应当吸收受益群众代表进行监督。分散的小型工程要积极推行报账制、按进度拨款、集中采购等行之有效的规范管理形式，强化各级财政部门对资金的规范管理，加强对项目资金的检查和审计，确保资金使用安全和资金使用效果。项目建成后，要及时明确产权归属，加强管理和维护。要从实际出发，因地制宜，对不同的工程，可以由农民用水合作组织落实管护责任，可以通过村委会进行管理和维护，也可以由基层水管单位管理，有条件的地方还可以像江苏省昆山市那样委托专业队伍管理和维护。无论采取哪种方式，都要从建设时期就明确工程管护的责任，建立切合实际的工程管护机制，确保工程效益持久发挥。

调研组成员：

郭孟卓 严家适 李训喜 张 范