民办公助农村水利基础设施建设认识—水利系统调研报告

多年来，广大农民群众一直是我国水利建设的重要力量。尤其是在面广量大的农村小型水利基础设施建设中，农民群众发挥着投入主体的作用。在新的历史条件下，我们有条件、有能力将农民群众的主体作用与公共财政的辅助作用结合起来，继续推动农村水利基础设施建设。

1.历史上，民办公助在农田水利基本建设中发挥了重要作用

我国是农业大国，政府组织群众开展农田水利基本建设，在我国有着悠久的历史·新中国成立后，这一传统继续得到发扬·新中国成立后第一次全国水利工作会议就提出，水利建设要实行 公款举办 群众自办和政府贷款扶助三种 政策·1950年农田水利工作会议确定的农田水利工作方针是广泛发动群众，大力恢复兴修和整理农田水利工程·1952年政务院发布 关于开展群众性的防旱抗旱运动的决定 ，要求行政首长负责，把农田水利当作中心任务，发动群众，兴起兴修水利的高潮·我国只用3年的时间国民经济就得到基本恢复，这与政府高度重视，通过资金扶助 发动群众的方式大搞农田水利建设密不可分。

实行农业合作化以后，这一新的生产关系更加有利于政府组织农民群众进行大规模的农田水利基本建设·同时，从 一五 时期开始，中央财政设立农田水利费，对小型农田水利建设进行专项补助，有力地引导了农田水利建设的开展·据统计，从 一五 到 五五 ，中央财政累计补助资金达226.88亿元，占同期水利财政总支出的27.5%·特别是 五五 时期，中央财政用于农田水利的补助费用与水利基建投资基本持平，如1980年，农田水利费为23.17亿元，而水利基建投资为24.27亿元·在中央财政资金的有力支持下，一直到改革开放前，每到冬春，全国各地开展的农田水利建设活动，成为当时一道亮丽的风景，到1980年，我国农田灌溉面积已经发展到7亿多亩，我国目前绝大部分的农田水利基础设施都是在这一时期建成的。

但是，1980年财政体制改革将农田水利费包干切块到地方后，农田水利费开始逐年减少，直至名存实亡。家庭联产承包后，分散的农村生产经营方式与集中的农田水利基本建设组织方式之间也存在一定的矛盾，农田水利建设的规模逐渐缩小，有的地方甚至处于停顿状态。1981～1990年，农田灌溉面积不但没有增加，反而减少700万亩，各地中小河道和农田排水沟渠的排水能力不同程度下降，农田水利的发展陷入低谷。

为解决农田水利投入不足、农民群众很难发动的问题，1991年国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》，通过设立农民“两工”制度，用于农田水利基本建设等农村公益事业，最多时年农民投工高达102亿个工日，农田水利建设开始得到恢复性增长。但税费改革后，“两工”逐步取消，农民投入农田水利建设的工日又开始下滑。如安徽省，税费改革前，农民每年投入的劳动积累工约为5亿个工日，按每个工日10元计算，年投入50亿元。取消“两工”后，2005年群众通过“一事一议”的方式筹资7.1亿元，投工9200万个，下降十分明显。

从农田水利发展的历史，我们可以清楚地看到，农民始终是我国农田水利建设的主体，但是政府资金的扶持在引导农民投工投劳农田水利建设方面也发挥了巨大作用。

2.解决新农村建设中农田水利滞后的问题仍然需要民办公助(https://www.xing528.com)

农田水利建设特别是小型农田水利基本建设的下滑，不仅影响当前的粮食生产，而且严重制约农业综合生产能力的提高，已经成为新农村建设中的突出矛盾和问题。解决新农村建设中农田水利滞后的问题，需要根据时代的变化重新认识民办公助的作用，赋予民办公助新的内涵，完善民办公助政策措施，继续坚持民办公助这一有效途径。

江苏作为我国的经济发达地区之一，经过几十年的建设，初步建成了一个能挡、能灌、能排、能降、能控制、能通航的水利工程体系。但是由于农田水利建设滞后，全省大部分农村河道淤积严重，水生植物丛生，当地形容为“河面像被子、河底像盖子、河岸像棍子、河边像锯子”；工程老化失修问题突出，不少地方新建速度赶不上因老化失修报废的速度，导致引排能力大大削弱，全省仍有39%的耕地不能旱涝保收，中等以上干旱年份有1500万亩农田不能实现有效灌溉。特别是苏北地区情况比较突出。如阜宁县，全县50%的大中沟河严重淤塞，淤深达1～2m，大部分水利配套工程经过40多年的运行使用，老化损坏严重，40%的圩口闸和62%的机电排涝站亟待更新改造，导致引排调蓄能力大为下降。据当地介绍，以前发生涝灾，排涝时间一般为2天，后来延长到4天，现在发展到需要8天才能把涝水全部排走。一些低洼圩区处于无挡洪圩堤、无圩口闸、无排涝动力的“三无”状态。该县陈良镇党委书记蔡刚告诉我们，他们镇有大小沟河222条，除近年疏浚了40条，其他全部淤塞，平均淤深0.7m，旱时引不进，涝时排不出；68座机电排涝站中有63座建于1990年前，90座防洪闸中有78座建于1990年前，都是带病运行。苏中的海安县情况也大致相似。

安徽作为经济欠发达地区，问题更为突出。我们调研的马鞍山市当涂县、芜湖市南陵县、池州市贵池区的经济状况在安徽省是比较好的，但农田水利建设也仅相当于苏北的水平。如南陵县反映全县75%以上的排灌站建于20世纪60～70年代，由于老化严重，更新改造步伐缓慢，与“九五”末相比，“十五”末全县农田实际灌排能力不仅没有增加，反而下降了。池州市同步村村民林建军告诉我们，以前兴修农田水利只能靠“一事一议”，但“一事一议”投劳由于村民大多出去打工很难议起来，“一事一议”筹资又不能突破20元，他们村农田水利工程老化失修十分严重，现在有了以奖代补资金，情况有了一些改变，但由于资金量太少，工程状况恶化的趋势没有根本扭转，以前他们村有2000多亩地能够得到有效灌溉，现在只能灌溉1400亩。农田水利基本建设的滞后，造成了安徽粮食产量极不稳定，最高时可达554亿kg，最低时只有443亿kg，波动很大。

江苏、安徽的情况是全国目前农田水利状况的一个缩影，在西部一些地区可能更为严重。由于自1980年以来农田水利资金投入长期不足，我国现有农田水利骨干工程大都处于吃老本的状况，农业灌排设施基础薄弱，农业生产后劲不足。最近，财政部调研时发现，农田水利设施建设被排在当前农村干部群众最关心的十大问题之首。因此，进一步加大对农田水利建设的财政支持力度，是新阶段提高农业综合生产能力，巩固和加强农业基础地位的需要，也是广大干部群众的迫切愿望。如何加强农田水利，对面广量大的小型工程建设而言，实行民办公助仍然是一条有效途径。不同之处在于，必须根据新的情况，对民办公助的一些认识进行必要的调整。首先是对“民办”的理解和把握，要根据民主管理的要求，充分尊重农民的民主权利，把决策权和管理权真正交给农民，使所办之事真正体现民意；其次是“公助”比例的确定，要充分认识到农田水利设施本身具有典型的公共产品或准公共产品属性，主要服务于农业，具有很强的社会公益性，应该纳入公共财政的支持范围，充分尊重农民的物质利益，切实提高“公助”的比例，真正起到扶持和引导的作用。只有这样，才是真正意义上的民办公助。也只有这样，才能最大限度地发挥民办公助的巨大作用。考虑到地方财政弱小，特别是分税制改革后，县级财政普遍困难，农田水利要搞上去，中央和省级财政要承担更多地责任，特别是新增财政支农资金要更多地投入到农田水利建设上来。

3.公共财政具备了对农田水利等公益性事业进行补助的条件

工业化的过程是一个农业比重下降、工业比重上升的过程。世界各国最初的工业成长，几乎都或多或少依靠农业部门提供原始积累；当工业有了相当的基础后，工农业都走上了自我积累的道路；随着工业部门日趋扩大，农业部门日益萎缩，工业部门开始为农业部门提供发展资金。通过对日本、韩国和我国台湾省的研究发现，人均GNP超过300美元后即开始转向保护农业，人均GNP达到1000美元时基本完成由歧视农业向保护农业的政策转变。经过50多年的发展，特别是20多年来的改革开放，我国总体上已到了“以工促农、以城带乡”的发展阶段，国家已经积累了相当雄厚的实力，2005年全国财政收入突破3万亿元，达到31649亿元，其中中央财政总收入17260亿元，有能力更积极地调整国民收入的分配格局，按照“多予、少取、放活”和“城市支持农村、工业反哺农业”的方针，将广大的农村纳入国家财政轨道，统筹推进城乡发展。

近年来，中央财政加大了支农力度，特别是实行了粮食直补措施，2005年全国30个省份安排粮食直补资金132亿元，其中13个粮食主产省安排直补资金115亿元。2004年和2005年，中央财政累计投入良种补贴资金67.2亿元，农业机械购置补贴资金3.7亿元。分析我国已经采取的粮食补贴政策，主要集中在调动农民的种粮积极性上。从长远看，要保障我国的粮食安全，仅仅靠农民的种粮积极性还不够，最重要的是要保证粮食生产能力。农民的种粮积极性可以通过政策措施在短期内调动起来，而粮食生产能力的提高，则需要长期坚持不懈的建设，其中，农田水利基本建设是基础和关键。根据对“十五”期间灌区节水改造的投入产出分析，每投资1元可提高粮食生产能力0.8kg，作用十分显著。据有关方面预测，为保证实现国内粮食基本自给，到2010年我国粮食综合生产能力要恢复达到5亿t以上，到2030年全国粮食综合生产能力要达到6亿t左右，迫切需要加强农田水利基本建设，发展和恢复农田有效灌溉面积。