水利系统节水型社会的特征和实现途径

1.节水型社会建设的核心是制度建设

节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设，是一场革命。

节水型社会制度建设要解决的是全社会的节水动力和节水机制问题，使得各行各业、社会成员受到普遍的约束，需要去节水；使得全社会能够获得制度的收益，愿意去节水，使节水成为用水户自觉、自发的长效行为。

2.节水型社会的实现途径

建设节水型社会，简单来讲主要有以下几个步骤：

（1）明晰初始水权。初始水权是国家根据法定程序，通过水权初始化而明晰的水资源使用权。水权有广义和狭义之分，广义的水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权等。在我国，水的所有权属于国家，国家通过某种方式赋予水的使用权给各个地区、各个部门、各个单位。因此，我们所讲的水权是狭义的水权，即水的使用权。

由于水资源是以流域为单元，因此首先要根据流域的水资源规划，进行流域初始水权的分配，再确定各区域的用水权指标。在各流域或区域分配初始水权时，要保证生态用水和环境用水需求，并注意保留一部分用水权指标，作为经济社会发展的水资源储备。

（2）确定水资源宏观总量与微观定额两套指标体系。水资源的宏观总量指标体系用来明确各地区、各行业乃至各单位、各企业、各灌区的水资源使用权指标，实现宏观上区域发展与水资源承载能力相适应。水资源的微观定额指标，用来规定单位产品或服务的用水量指标。通过控制用水定额的方式，来提高水的利用效率，达到节水目标。

（3）综合采用法律措施、工程措施、经济措施、行政措施、科技措施，保证用水控制指标的实现。要特别注重经济手段的运用，最重要的是制定科学合理的水价政策，“超用加价，节约有奖，转让有偿”，充分发挥价格对促进节水的杠杆作用。

（4）用水户参与管理。这套制度能否有效运转，公众的参与是非常必要的。如成立用水户协会，参与水权、水量的分配、管理、监督和水价的制定。用水户协会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

（5）制定用水权交易市场规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让，实现水资源的高效配置。初始水权分配后，对新增用水需求，主要通过水权交易市场，进行用水权的有偿转让来解决。这样，买卖双方都会考虑节水，社会节水的积极性被调动，水资源的使用就会流向高效率、高效益的领域。

下面以黄河流域为例，分析在节水型社会建设中如何进行制度建设。

黄河是我国第二大河，是中华民族的母亲河，黄河的问题是我国水资源问题的缩影，社会各界都非常关注。如何用节水型社会建设的思路来解决黄河流域的水资源问题呢？(www.xing528.com)

首先，分析黄河流域的水资源承载能力，对流域进行初始水权分配。黄河多年平均径流量为580亿m3，扣除河道内生态和环境用水后，黄河可用于分配给沿黄各省区的水权是370亿m3。根据中央政府的分水方案，分配给青海14.1亿m3，甘肃30.4亿m3，宁夏40亿m3，等等，这就是国家赋予给这些省区的初始用水权。

第二，各省区建立起总量控制和定额管理体系，将实际用水量控制在国家分配的初始水权指标以内。比如宁夏，拥有40亿m3的黄河初始水权，这就是宁夏总的水资源宏观控制指标。宁夏再把这个总量指标层层分解到各地区、各灌区、各行业、各单位去，层层都有指标，这个指标就叫总量控制。同时宁夏对74个行业、109项工业产品，制定了用水定额标准。

第三，为了把用水控制指标落到实处，应采取一系列综合措施。例如，为了控制黄河干流的取用水总量，黄河水利委员会会同有关省区制定年度可供水量分配方案；各省区根据方案确定各取水口门、各时段的取水量；取水口门按计划取水，超过计划，将依法关闭；根据每年各省区取用水情况，采取节奖超罚、适当增加或核减下一年度取水计划等措施。对农业用水、城市生活和工业用水也采取一系列综合措施加以有效控制，如银川市对居民用水分三个阶梯计量：每户每月12m3以下为一级计量水价，12m3以上至18m3为二级计量水价，18m3以上为三级计量水价。一、二、三级水价分别为1.3元/m3、1.9元/m3、2.5元/m3。行政事业用水定额内1.55元/m3，超定额2元/m3；工业用水、经营服务用水，定额内1.7元/m3，超定额2.3元/m3；特殊行业用水，定额内5.3元/m3，超定额8.5元/m3。

第四，这套制度能否有效运转，公众的参与是非常必要的。比如宁夏回族自治区的引黄自流灌区，以村和灌区为单位，通过用水户（村民）直接选举的办法，逐级选举产生了905个用水户协会，管理的支渠有2800多条，控制灌溉面积近500万亩，占灌区灌溉面积的83%以上。用水户协会负责分配和管理村级用水总量指标；负责渠系内部水量交易及管理；负责斗渠以下田间工程的管理、维护和水费收缴、水事纠纷调处。农民用水户参与管理，理顺了农村供用水管理体制，缩短了灌水周期，灌水效率进一步提高，平均节水15%左右，减少了农民水费支出，同时水事纠纷大大减少。

第五，黄河初始水权分配后，如何解决国民经济和社会发展带来的新增用水需求呢？从2003年开始，在保证沿黄省（自治区）用水总量不突破中央政府分水指标的前提下，进行了“农业转工业”的水权有偿转换实践探索。即由工业项目业主投资建设引黄灌区节水改造工程，提高水资源利用效率，把农业灌溉节约下来的水量指标用于满足工业项目新增用水需求。比如，宁夏要建设宁东能源重化工基地，面临最大的挑战之一就是水资源问题，计划开工建设的火电厂由于没有取水指标无法立项。政府为促使企业发展，采取由企业投入、政府适当补助的办法，对灌区进行节水改造，以提高水的利用效率，把节约的水量有偿转让给火电厂，解决了工业发展用水问题。目前，宁夏有两个120万kW的火电厂签订了水量转让协议，一个电厂的年用水量大体上是2000万m3。灌区与火电企业之间这种有偿转让水权的方式，改变了以往无偿剥夺农民用水权益的做法，体现了市场的作用，初步实现了工农业发展和生态保护的多赢。

3.节水型社会建设中应注意的两个问题

（1）无论是缺水地区，还是丰水地区，都要建设节水型社会。节水型社会建设不仅缺水的北方要大力推进，在水资源相对丰富的南方也要积极实践。这是因为：第一，节水型社会建设，可以推动产业结构调整，促进经济增长方式转变，降低发展成本；第二，节水就是减污。南方地区虽然水资源相对较多，但如果不搞节水，就会产生大量污染，出现水质性缺水，导致守在水边没水用。节水减少了污水处理成本。

丰水地区和缺水地区建设节水型社会，目的都是为了提高水资源的利用效率和效益，都是为了促进科学发展。所不同的是：缺水地区的水权分配受控于“宏观控制指标”；可以充分利用水权交易市场，实现水资源的优化配置。丰水地区的水权分配取决于“微观定额指标”；注重发挥水价的调节作用，实现水资源的高效利用。

（2）要把节水与治污结合起来。本文的主题是建设节水型社会，更严格说，应该建设节水防污型社会，节水与防污是紧密结合在一起的，道理是一样的。

节水需要分析水资源承载能力，防污则需要分析水环境承载能力。水资源承载能力讲的是用水即取水这一面。用水后产生了污水，污水又排放到一定的水域里去，这个水域能够承载多少污水和污染物的排放呢？因此，水环境承载能力指的是在一定的水域，其水体能够被继续使用并仍保持良好生态系统时，所能够容纳污水及污染物的最大能力。

水资源承载能力体现在水的使用权上，水环境承载能力体现在排污权上。水权和排污权，实际就是水资源承载能力和水环境承载能力的具体化。有水的使用就有水的排放，取水和排水是辩证的统一。在研究水的使用时，必须同时研究水的排放。用水以后产生的污水排回水域后，如果超过了该水域的水环境承载能力，那么取水许可的发放就成问题。因此，在发放取水许可证的同时，必须研究和认定排水的许可。

和节水一样，防污也要建立两套指标：一套是宏观控制指标，另一套是定额指标。宏观控制指标就是根据水功能区划，确定水域的纳污能力，确定某一区域工业、农业、生活污染控制总量。定额指标衡量每个排污单元的排污标准。排污许可应该按照宏观控制指标和微观定额指标管理。水权可以交易，排污权也有交易的问题。排污权卖方通过技术改造治理污染，减少排放总量，从而出售剩余排污权以获得经济回报；而那些没有按照政府规定减排或因减排代价过高而不愿减排的企业，就要按照市场价格，向市场或其他企业购买指标，就要付出经济成本。因此，排污权交易可以形成企业保护水环境的激励和约束机制。