东江流域生态补偿机制研究：水权交易的途径分类

流域生态补偿途径是补偿活动的具体实现方式。总结了国际实践案例之后，根据如何内部化流域生态服务的外部性，可以将众多的补偿途径分成两类——政府主导和市场交易。

（1）政府主导

政府主导的流域生态补偿，又称为公共支付体系，是以政府行政手段强制受益方支付给补偿对象，或以政府财政转移方式直接支付给补偿对象的生态补偿模式：其特点是以行政权的行使为主要手段。具体有财政转移支付和生态补偿基金等形式。

1）财政转移支付

流域生态补偿中的财政转移支付具体是指，上下级或各地方政府以政府之间所存在的财政能力差异为基础，为实现某一共同的生态环境目标而实行的一种财政资金支付方式。从受偿方向看，财政转移支付可分为纵向和横向两种类型。前者是上级对下级的补偿，而后者一般包括下游补偿上游和发达地区对贫困地区给予资金与技术支持两个层次。

a.纵向财政支付

通过总结与流域生态环境保护息息相关的流域生态补偿实践，中央对地方纵向财政支付的实践有：天然林保护工程计划，该工程计划2001—2010年投资962亿元，对长江上游、黄河中上游和其他重点林的天然林实行禁伐、限伐，并为林场职工提供补贴，变伐木工人为林区保护员；退耕还林工程计划，该项目于2000—2010年投资3500亿元，将全国25个省（市、区）的1710个县内的林草覆盖率提高5％，使8666万公顷土地的水土流失得到有效控制，并建立1.03亿公顷防风固沙区，实现流域中上游水土涵养造福下游人民。

b.横向财政转移

在国内，省内流域上下游生态补偿实践就是横向财政支付方面的实践。福建为闽江流域生态补偿设立专项资金，要求福州市于2005—2010年每年支付1000万元支持上游三明市和南平市，用于开展两地闽江流域水环境保护的相关项目。另由福建省政府主导，九龙江流域下游的厦门市政府在2003—2007年间每年增加1000万元支持上游的漳州市、龙岩市各500万，用于九龙江养殖污染治理和垃圾、污水治理等项目。此外，泉州市晋江流域也在2005—2009期间每年筹集资金2000万元，在下游受益县区彼此之间按用水比例等因素分摊，用于晋江、洛阳江上游地区的水资源保护建设。目前，借鉴福建省下游流域生态补偿的思路，浙江省也在建立钱塘江生态补偿试点。此外，陕西省铜川市耀州区每年从水资源税收中提取10％补偿给上游水源区的林业部门，广东省东江下游的深圳、香港通过财政转移支付补偿上游地区河源市等为保护水源所作的贡献。

基于对上述实践的分析，横向转移支付的基本特点为——交易双方固定，转移支付的金额不是通过科学计算而是通过双方谈判确定，机制相对稳定。

2）生态补偿基金

建立生态补偿基金是政府、非政府机构或个人拿出资金支持生态保护行为，流域生态补偿基金主要来源于下游地区的利税、国家财政转移支付资金、扶贫资金和国际环境保护非政府机构的捐款。

20世纪80年代后期，哥伦比亚考卡河流域水稻与甘蔗种植者自发成立12个水用户协会，自愿向考卡河流域管理公司额外缴纳1.5～2美元，成立独立基金用于改善流域水质和生态环境。菲律宾Makiling森林保护区，享受水资源服务的大多数用户都每月缴纳额外的费用，成立独立基金专门用于开展各项流域保护活动。1998年，厄瓜多尔水资源保护基金通过建立信用基金补偿制度来促进该地区的流域保护。

2004年12月，中国森林生态效益补偿基金制度正式确立并全面实施。该基金采取财政预算直接拨款的方式建立，即中央政府每年拿出20亿元人民币，对全国4亿亩重点公益林进行森林生态效益补偿，补偿标准为平均标准——每年每亩5元。除国家层面支付外，北京、广州、深圳等经济发达城市也建立了配套的森林生态补偿制度。此外，浙江德清县西部乡镇生态补偿机制实践中，由县政府从水资源费、排污费、土地转让费等资金来源中提出部分经费，建立生态补偿基金，鼓励当地居民开展河流水源地水土保持、涵养等生态建设活动(www.xing528.com)

（2）市场交易

以政府购买为主的生态环境服务补偿方式在实际操作中存在不少问题，人们在试图解决这些问题的同时，也在积极探索新的支付生态环境服务的模式，其中对基于市场的生态环境服务支付方式的探索最为活跃。市场交易模式是补偿双方以平等地位，通过协商与谈判，就流域资源的利用与补偿达成交易的模式。

1）产权交易

产权交易是指在流域水资源和生态服务产权清晰的前提下，买卖双方基于市场运作的方式自由交易、买卖。清晰的产权可以为确定补偿对象和补偿标准提供方便，也可以为买卖双方确定一个可以交易的平台。

世界各国在森林生态补偿中早期实践的碳权交易是国内流域水资源产权交易的借鉴范本。据此，甘肃黑河流域于2000年实行了“水权证”，即依据每户人畜数量和承包地面积分配水权，农户按照“水权证”标明的水量购买水票。水票是水权的载体，可以通过水市场出卖，其价格由市场决定。此外，浙江省金华江流域开创了我国的第一起水权交易，即下游义乌市以4元/m³的价格补偿给上游东阳市，获得了上游横锦水库5000万立方米水的永久使用权。另在北京密云水库补偿实践中，在明晰了北京市和河北省初始水权的基础上，下游地区的北京市以水权确认形式补偿上游地区为保障首都水资源安全供应所做出的植树造林、水土保持等多方面的努力。

2）协商交易

协商交易一般具有两个特点：第一，交易的双方基本上是确定的，在某一个中小流域只有一个或少数潜在的买家（某城市市政供水企业、某水力发电站、某特殊用水企业（如矿泉水企业、酿酒企业、某灌区等）），同时只有一个或少数潜在的买家；第二，交易的双方直接谈判，或者通过中介确定交易的条件与金额，该中介可能是政府部门，非政府组织或者咨询公司。这种途径常见于流域上下游之间的生态/环境服务交易。

在国际上主要有以下几个例子：a.纽约市政府投资购买上游Catski11s流域的生态/环境服务，开展清洁供水交易，即向该流域内的奶牛场和林场经营者支付4000万美元，让人们采用对环境友好的生产方式来改善水质。同时确保流域水质达到环保局要求；b.20世纪80年代，法国世界上最大的天然矿泉水公司Perrier VittelS.A.（简称Vittel）投资约900万美元购买了流域上游水源区1500亩农业土地，并将土地使用权无偿返还给那些愿意改进土地经营方式的农户。同时，与那些同意将土地转向集约程度较低的乳品业农场签订了18-30年的合同，且每年向每个农场每公顷土地支付320美元，连续支付7年，以此来要求所有获得补偿支付的土地都必须“发展以草原为基础的乳品农业、实施动物废弃物处理改良技术、禁止种植玉米和使用农用化学品”。项目实施前后的水质监测结果显示，该公司成功地减少了对下游的非点源污染，增强了水源区水资源的净化能力，节约了开发利用新水源地所需要的成本投入。

生态环境服务的一对一交易支付方式在中国少见报道，但是中国实际上存在类似的实践案例：云南省丽江市于1998年将拉市海“变湖为海”，给上游地区支付补偿金用于补偿因建坝造成的各种影响；广东省的曲江县政府从自来水公司和水电公司收取一定的费用补偿上游水源区农户等。

3）开放式贸易

开放式贸易，又称市场贸易，指政府限定了试点某项资源需要达到的环境标准后没达标或超标的部门可对指标进行交易。其重要特征是政府已经确定了某项资源的环境标准，且相对而言存在大量不确定的交易方，买卖的生态环境服务是被计量为标准化了的商品单位。

澳大利亚的Mullay-Darling流域由于森林砍伐造成了土壤盐碱化加重、下游水质逐渐恶化，实施了水分蒸发蒸腾信贷，即下游农场主按每点腾100万升水交纳17澳元的价格进行购买信贷，或按每年每公顷土地支付85澳元进行补偿，支付10年，拥有上游土地所有权的州林务局，通过种植树木或其他植物来获得蒸腾作用或减少盐分的信贷，以改善土壤质量，间接改善流域水质。美国为减少河流富营养化、改善水质，采用了污染信贷交易，即一家污染单位用较低的或本将污染物排放量降低到规定的水平之下，并可将其节省的这部分排放指标（即信贷）出售给其他认为购买信贷比执行标准的成本更低的污染单位。