东江流域水权初始分配的内涵与方法分析

（1）水权初始分配的内涵

水权分配实质是水资源使用权的初始分配，被分配的水权称为初始水权，其界定和分配是建立水权制度的基础性工作。水权初始分配是将流域内可用于开发利用的水资源量、水质等，在综合考虑区域经济、人口、环境以及资源的条件下，按照一定的方法和规则分配到各个区域、行业及用水户中，实现水权在空间上的分配。水权初始分配由两个层次构成：第一层是指流域的初始水权向区域的水权逐级分配；第二层是指各区域把分得的水权，通过取水许可的形式分配给具体用水户。水权初始分配的两个层次构成了较完整的初始分配体系，其中第一层是地方政府代表国家行使管理权，是管理权的下放；第二层是用水户取得使用获益权，标志着所有权与使用权的彻底分离。

初始水权分配的核心是水量的分配，其内涵在于通过一定程序，用水主体获得一定时期内一定数量水资源的基本权利。通过初始水权分配得到一定水资源的同时也使这部分水资源使用权具有了排他性，这是水权交易的基本物质条件和法律基础。

初始水权分配具有以下三个特点：第一，初始水权的分配对象是包括流域当地地表水、地下水、外调水以及过境水在内的自然水资源。初始水权分配的过程要求所分配的水资源应能长期存在并发挥效用，在一定时期内具有相对稳定性且要有一定规模，因此再生水等非常规水源不在初始水权分配的水资源中。第二，初始水权的分配主体必须包括水权所有者所处区域的行政机关。当初始水权在流域内不同区域间进行分配时，分配主体均为区域行政机关；当初始水权在同一区域内进行分配时，分配主体为该区域行政机关和用水户。第三，初始水权的分配内容是对水资源使用权的分配，其中包括对水量、水质的分配。本研究结合广东省水权、排污权试点政策，将水权的初始分配与交易作为基于水权交易的广东省东江流域生态补偿的主体部分进行分析，排污权初始分配作为补充。

（2）水权初始分配的原则

鉴于初始水权分配过程的复杂性和特殊性，本研究在辨析和吸纳已有研究成果的基础上，确定了广东省东江流域初始水权分配的基本原则是：基本用水保障原则、尊重历史与现状原则、公平性原则、高效性原则、可持续发展原则和权利与义务相结合原则。

1）基本用水保障原则

基本用水包括生活用水与河道外生态环境用水两部分，其中生活用水指维持城镇居民和农村居民生活和生存的基本水量。生活用水权利的保障关系人类的生存和社会的稳定，生活用水保障原则是流域水权初始分配中最重要、最需优先考虑的原则。河道外生态用水（又称最小生态环境用水）是指维持河道外自然环境和生态环境不退化所需的基本水量。基本生态环境用水在初始水权分配中具有较高的优先级，以维持生态现状为目标确定流域基本生态用水总量，并按照优先原则全额分配基本生态用水，是基本生态用水保障的原则。

2）尊重历史与现状原则

尊重历史与现状主要有以下4层含义：第一，尊重人们所处的自然条件、生存和生产方式；第二，尊重历史文化和生活习俗及其相应的用水习惯；第三，尊重已经达成的、被公众所接受的分水条约或者分水方案；第四，“尊重”不等于“遵照”，在尊重历史与现状的同时，需适当兼顾未来发展的用水需求。分水制度的现状尽管可能存在不合理的因素，但一定程度上是在历史演进过程中形成的，是历史上各方利益长期博弈的结果，具有一定的稳定性和科学性；“尊重历史与现状原则”的流域初始水权分配是在用水现状的基础上，适当考虑经济社会发展用水的未来需求，对分配方案中的不合理成分进行“微调”，将有利于减少改革成本，落实分配方案，降低引发冲突的风险。

3）公平性原则

在我国水资源属国家所有，不同地区、不同社会阶层、不同人群享有生存和发展的平等用水权。公平性原则是初始水权分配可行性的社会基础。“公平”并不代表分得的水权数量是绝对相等的，因为不同地区、不同社会群体所处环境、生活方式及生产方式不同，所需要的水量也就各不相同。在初始水权分配实际操作中，应充分考虑各地人口分布、社会经济发展水平、包括水资源条件在内的自然条件、经济结构与生产力布局等方面的因素，力求满足不同地区、不同人群生存、发展的用水需求，做到公平合理。

4）高效性原则

水资源作为一种自然资源的同时，也逐渐变为一种稀缺的经济资源。水权制度建设与研究的主要目标是促使水资源向高效利用的方向发展。因此，在初始水权分配实践中，在兼顾公平性原则的前提下，水资源应适当向高效用水的行业或地区流动，使得单位水资源尽可能产生更大的经济效益、社会效益和生态效益。

5）可持续发展原则

可持续发展原则体现了人类对水资源的利用在时间维度上的公平性，并保证了人类对水资源的利用是可持续的。水资源作为国民经济的重要资源，是人类社会可持续发展的基本条件之一。水资源虽然具有可再生性，但这种可再生性必须依赖于水资源系统和生态环境的平衡，水资源的开发利用量必须在自然生态系统的承载能力和水环境承载能力之内。在初始水权分配实践中，必须实现水资源系统与人类经济社会系统的和谐发展。

6）权利与义务相结合原则

初始水权的分配必须统一考虑水资源的取、用、耗、排的全过程，各地区在获得水权的同时，也要承担不超量取水、达标排放等责任，保证污染物总量不超过水功能区限制纳污总量，履行因使用水权造成污染所需承担的水环境治理义务。这种把义务的履行作为“滥用权利”的惩罚，将水资源利用的外部性内化到水量分配上的做法，将有利于形成全社会高效节水的良好社会氛围。因此，水权是权利和义务的结合，是水量和水质的结合。

（3）水权初始分配的方法比较及选择

目前对初始水权的分配方式已有较为深入的研究，具有代表性的案例是尹云松等通过建立流域初始水权分配的层次分析模型（AHP），研究了黄河流域初始水权分配的方案并对其进行了改进。在目前形成的初始水权分配方法的基础上，进一步参考有关交易的实践与分析，水权初始分配方法可以分为等比例削减法、按需分配法、流域环境容量法、排污绩效法、层次分析法和环境基尼系数法六种。

1）等比例削减法

等比例削减法既适用于对水量的分配，又适用于对水质的分配，具体方法是参考达标的现状分配量进行分配。各区域在达标的基础上，根据最近几年的分配量以及目标控制总量计算出目标总量与达标前提下的分配量的比例关系，各区域按同一比例进行削减。分配模型为：

Aj=Qj·(1-Rj)

其中：Aj为第j个行政区的初始分配量；

Qj为第j个行政区基年分配量；

Rj为第j个行政区削减比例；

2）按需分配法

按需分配法指在适度预留水量的条件下，按需分配水权。具体操作是审核各地的申报量，对符合条件的按需分配。

3）流域环境容量法

流域环境容量法主要是对水质的分配。具体方法是根据流域内各区域的环境容量占流域总环境容量的比例来确定排污权初始分配。分配模型如下：

Aj=Sj·Qaim

其中：

Aj表示第j个排污者的初始分配量；(www.xing528.com)

Sj表示第j个排污者的环境容量比重；

Qaim表示全流域目标控制总量；

Ej表示第j个排污者的环境容量（可采用纳污能力值表示）；

E表示全流域总环境容量。

4）排污绩效法

排污绩效法是对水质分配的总结与进一步优化。通过计算目标控制总量与利税或产值的商，得出流域平均排放绩效，然后将各排污者基期年的利税或产值乘以平均排放绩效，确定出各排污者的初始分配量。分配模型为

Aj=P·bj

其中：P=Qaim/B；

Aj表示第j个排污者的初始分配量；

P表示平均排放绩效；

bj表示第j个排污者基年利税或产值；

Qaim表示全流域目标控制总量；

B表示基年全流域利税或产值总和。

经济绩效指标的选取会显著影响分配结果。用这种方法分配初始排污权，体现了效率优先的原则，通过将高污染排放的产业淘汰，促进了地区产业结构调整，有利于地区经济发展。

5）层次分析法

以实现分配中公平为基础，选取指标，并计算权重。模型为：

其中：

其中：

Aj=Bj·Qaim

其中：Aj为第j个污染者初始分配量；

Bj为第j个污染者初始分配比例；

Qaim为流域目标控制总量；

Bjk为第k个因素条件下第j个污染者指标在全流域比重；

Wk为第k个因素权重。

6）环境基尼系数法

通过综合考虑各区域经济、自然等客观因素，建立一套既能充分代表地区水环境承载力，又与总量分配密切相关的影响因子指标体系，计算各影响因子的基尼系数，然后以基尼系数之和作为目标函数。通过合理设定构建多约束条件的规划方程，求出相对最优的基尼系数和最终的初始分配方案，以实现各区域间基于自然条件、经济发展水平、环境现状等客观因素下的公平性分配。

等比例削减法能与政策有较好的衔接，在政策实施时较容易被接受，适合于试点建立初期；无偿按需分配法不会增加企业成本，且操作简单易行，但无法刺激企业治污的积极性；环境容量法客观上尊重区域的环境容量，能更好的实现环境保护的目标，但测算区域具体环境容量所需人力、物力的成本过高，同时，对于流域来讲，水环境容量不断处于变化中，目前的科技状况不足以实时监测某一区域环境容量，因此，目前不宜采用此方法；排污绩效法体现了效率优先的原则，但在要体现公平与效率原则的背景下，此方法有失公允；层次分析法综合考虑了各种因素，并对各因素进行权重赋值，选取权重较高的因素作为主要因素进行分配，该方法在一定程度上体现出公平与效率的结合，但不同研究者对不同因素赋值不同，导致最终结果产生差异，同时由于主观因素较重，势必影响分配的公平性；环境基尼系数法的计算，在层次分析法的基础上建立指标体系，通过求目标函数的最小值，即各指标下基尼系数和最小值最大程度地保证了分配的公平性，同时在计算过程中各地区污染者现有排序（即分配优先顺序）不变，该分配是现有数据条件下的客观分配，也体现出较强的公平性、系统性和科学性。因此，本研究在使用层次分析法创建合理的指标体系后，选取环境基尼系数法对广东省东江流域水权进行初始分配。

表7-1　水权初始分配方法的优劣比较