广东省东江流域生态补偿机制研究：水权交易实践分析

田纳西河位于美国的东南部，整体形状呈“U”字形，流经弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、密西西比、田纳西和肯塔基七个州。田纳西河是俄亥俄河的支流、密西西比河的二级支流，在俄亥俄河的众多支流中，田纳西河是水流量最大、流程公里数最长的一条支流。田纳西河源头位于阿巴拉契亚山西坡，最后于肯塔基州的帕杜卡附近注入俄亥俄河，河流长约1450km，流域面积10.6万km2。同莱茵河一样，田纳西河流域生态补偿工作也是在流域生态环境被严重污染后才开展的，田纳西河流域环境保护和生态治理同样经历了“先污染、后治理”“先破坏、后保护”的曲折过程，田纳西河流域不断完善的环境保护与生态治理过程就是其生态补偿的过程。

早在19世纪中后期，田纳西河流域植被茂盛、森林覆盖率极高，河水水质清澈、水量均衡，是一个环境优美、生态良好的地区。流域内农业发达，盛产棉花、马铃薯和蔬菜，并有大片牧场。同时，田纳西河流域磷矿资源和水能资源丰富，为生产炸药和发电创造了得天独厚的自然条件。1916年，在战争背景下，威尔逊总统敦促国会制定《国防法》，授权总统和陆军部在田纳西河流域的马瑟肖尔斯地区建立两座硝酸盐工厂，为第一次世界大战所需炸药生产硝酸盐，并修建拦截田纳西河的威尔逊大坝，为硝酸盐工厂供电。但是这项工程耗时过长，在战争结束时仍然没有竣工。常年的工程建设给田纳西河流域生态环境带来严重的破坏，同时田纳西河沿岸居民多年以来对流域资源掠夺性的开发利用更加重了这一状况，导致此时的田纳西河流域一片破败。土地退化，植被破坏，水土流失严重；河道拥堵，洪水泛滥，生态环境和水资源严重污染，各类水生物大量死亡；工矿倒闭、电站贮水池被淹停产、农村萧条、民不聊生。1929年，田纳西河流域85％的耕地水土流失严重。1933年，该区人均收入仅为全国平均水平的45％，为美国最贫穷落后的地区之一。此时的田纳西河被称为“魔鬼的河流”“生命与财产的破坏者”。然而，田纳西河流域的生态治理与综合性开发也正是始于1933年。与莱茵河开发背景不同，美国田纳西河流域的生态治理很大程度上是受政治原因驱动。

20世纪30年代美国正处于前所未有的大萧条时期，为了刺激经济、解决危机，新任美国总统罗斯福采纳凯恩斯的政策建议，实施“新政”，运用政府干预刺激经济。以兴建基础设施、扩大对内投资作为主要手段的“新政”促进了流域大开发的兴起与发展。在这样的时代背景下，田纳西河流域的生态治理与综合性开发应运而生。与以往传统的开发不同，田纳西河流域的开发希望采用一种全新的保护开发模式，将生态治理、环境保护和经济发展紧密结合起来，实现振兴经济与环境保护的双赢。虽然田纳西河流域生态补偿与综合性开发的推动是出于政治原因，但是依然取得了显著成绩。经过几十年的努力，田纳西河流域生态环境和水资源质量彻底恢复，并有效解决洪灾和泥沙问题，同时流域经济迅速发展。曾经落后贫困的农业地区已经发展成为现代化的发达地区，田纳西河流域水资源的开发、利用、管理已经成为世界上最有效益的水资源系统工程之一，号称美国的骄傲。

1933年，美国国会通过了对田纳西河流域生态补偿和综合开发具有重要意义的《田纳西河流域管理局法案》，该法案最核心的内容就是成立田纳西河流域管理局，全权负责田纳西河流域生态治理和综合开发。田纳西河流域管理局作为美国联邦层面的流域治理开发机构，直接受命于美国总统，各州政府对其没有管辖权，管理局具体业务工作的推进则受国会的监督。不仅如此，田纳西河流域管理局还具有企业属性，能够直接开展各类流域开发经济活动，能够单独核算并具有独立的法人资格。在管理层面，管理局实行公司化管理，成立全面负责公司事务的董事会，董事会的成员由总统提名，经国会认可后正式履职。在执行层面，管理局拥有高度的自主权。董事会下设一个业务执行委员会，负责推进和完成董事会决定的各项流域治理和开发工作。委员会由15名成员组成，成员包括管理局内部负责某一方面工作的高级干部，均具有丰富的流域治理和开发经验。同时，管理局还拥有自主设置内部机构的权限，能够根据业务发展需要自行新增和调整内部机构。在协调层面，董事会成立了专门的理事会，负责跟流域生态治理和综合开发的各相关利益方进行沟通与协调。理事会成员来源广泛，包括田纳西河流域七个州的代表，发电、航运等流域开发核心业务的代表以及流域内居民、游客的代表。每届理事会任期两年，在任期内，理事会将举行全体成员会议对管理局当年的流域生态治理和综合开发计划进行讨论与分析，并通过投票的方式对计划进行最终确认。管理局董事会、执行委员会和理事会之间互相配合、互相促进的工作方式充分展现了广泛参与和充分磋商的新型流域生态环境治理和综合开发模式，也为后来田纳西河流域的成功开发奠定了坚实基础。

总体来看，田纳西河流域管理局主要具有三种职能：相对独立人事权、土地征用权和项目开发权。其中相对独立人事权是指管理局虽然是联邦层级的行政机构，但是其工作人员的招聘等相关人事管理事务并不需要遵守联邦政府的公务员法，而是可以向企业一样拥有自由招聘员工的权利；土地征用权是指管理局虽然以企业的形式进行管理，但是又能够以国家机构的名义征用流域内土地资源，并可根据国家相关规章制度出售或租赁固定资产；项目开发权是指管理局有权根据流域开发需要设立、批准和新建相关项目。例如管理局可以设立项目进行各类流域基础设施建设，鼓励并邀请社会资本参与其中，进一步扩大投资面。管理局所具备的多重属性，使其既能作为行政机构充分运用政府手段进行宏观层面的流域生态治理与综合开发设计与规划，又能利用市场手段进行微观层面的具体项目运行与开展。管理局的这一特点使其能够尽快推进生态治理工作的启动与开展，在当时的社会背景下具有明显的正面激励作用。在田纳西河流域生态治理和综合开发的初期，管理局的首要工作是尽快恢复遭受了严重破坏的生态环境。因此，管理局首先以可持续利用生态资源和综合开发为原则，对水资源和沿岸森林资源进行集中恢复。经过十余年的努力，到了1950年左右，管理局基本完成了以水资源为核心的生态修复工作，并实现了对流域内动植物资源的保护与重建。再经过十年左右时间的努力，到了1960年，田纳西河流域生态环境与自然资源的恢复重建工作基本完成，管理局的工作也进入了新的阶段，开始了对田纳西河流域的深度开发与利用。为了实现田纳西河流域生态资源特别是流域水资源的可持续利用，避免以往掠夺式开发的覆辙，管理局采取了新的开发模式，将持续性的生态补偿与综合开发紧密结合起来，在开发的过程中始终密切关注流域生态资源的使用与重建，尽量维持开发与建设的平衡，保证流域生态资源的可持续利用。

田纳西河流域生态补偿是政府主导模式的典型。多年来的实践证明，田纳西河流域管理局实现了对流域资源的综合开发与统一管理，显著振兴了当地经济，提供了大量就业机会，也充分改善了流域环境，使其成为著名的旅游胜地。田纳西河流域生态补偿面向当地企业和居民展开。一方面为兼具生态和经济效益的水资源开发工程予以优惠政策，提高企业生态补偿的积极性；另一方面对流域居民提供直接补偿，鼓励居民保护生态环境。田纳西流域生态补偿的成功实施离不开其独特的管理和运营模式，其成功经验主要可以总结为以下几点：

（1）法律保障完善

为保证田纳西河流域开发的合法性和自主性，美国国会颁布了《田纳西河流域管理局法案》，该法律明确规定了田纳西河流域管理局的宗旨、目标、管辖范围、权利和义务，也赋予了田纳西河流域管理局相当程度的独立自主权。田纳西河流域管理局作为美国唯一的联邦政府直属公司，有权利也有义务对流域生态环境和资源进行整体保护和开发。(www.xing528.com)

（2）组织架构合理

田纳西河流域管理局经由美国国会立法成立，是具有行政管理权限的政府部门。法律规定其直接对总统和国会负责，因此田纳西河流域管理局拥有超越地方政府的高度自治权。同时，田纳西河流域管理局采用公司制运营，因此也兼备私人企业的灵活性和主动性。董事会是其主要的权力机构，依法行使人事权、独立财务权、自主定价权等。

（3）政策与资金支持广泛

田纳西河流域管理局在田纳西河流域的综合开发和管理过程中，得到美国联邦政府的大力支持。联邦政府将一些营利性较高的大型环保企业和水利设施划归田纳西河流域管理局经营，从而保证稳定的资金来源。同时，政府也对流域开发项目予以拨款，免征税费。为了进一步筹集资金，政府允许其发行债券。债券的成功运作促进了电力产业的发展，进而为流域的持续开发和管理运营提供了经济保障。

（4）协商对话机制开放

根据相关法律针对田纳西河流域成立了地区资源管理理事会，该理事会可对田纳西河流域管理局的管理提供咨询性意见。理事会约20名成员，包括州代表、地方政府代表、企业代表、社区代表等。理事会为田纳西河流域管理局与流域内其他利益相关主体提供了沟通协作的机会，促进流域范围内的多元主体参与流域治理行动。多方利益主体的意见反馈为田纳西河流域管理局的管理提供了决策参考，有利于改进流域管理，实现流域内各经济主体利益的帕累托最优。