广东省东江流域生态补偿机制研究

为了保护东江水资源，广东省对东江水源区的生态环境保护加大资金投入，从财政资金渠道加大了林业、水土保持、环境保护等生态环境专项治理。从2006年开始，广东粤海集团每年从东深供水工程水费中拿出1.5亿元资金，交付上游的江西寻乌、安远和定南三县和河源市，用于东江源区生态环境保护建设。2012年以来，为贯彻落实科学发展观和绿色发展理念，广东省相继出台《广东省生态保护补偿办法》（粤府办〔2012〕35号）、《广东省生态保护补偿机制考核办法》（粤财预〔2013〕246号），为完善生态补偿制度进行了积极的探索。

目前广东省东江流域已实践的生态补偿包括中央政府和广东省政府对水库移民和生态公益林的补偿以及广东省政府对河源市的财政转移支付。现有生态补偿实践的补偿方式是以政府补偿为主，市场补偿为辅。政府补偿又以直接补偿为主，如财政补贴（财政转移支付）、安排生态建设专项（水土保持专项治理、天然林保护工程、水污染治理工程）等直接补偿形式。除直接补偿外，广东省东江流域还开展了水资源有偿使用等政府间接补偿形式。在市场补偿方面，广东省政府积极鼓励珠江三角洲企业到东江流域上中游地区建立产业转移工业园，推动当地经济发展，多渠道筹集生态补偿基金并开展生态补偿市场机制探索。

（1）对水库移民的补偿政策

东江的两座大型水库（新丰江水库和枫树坝水库）都位于上游的河源市。除了修建水库而淹没农田和房屋的直接经济损失外，水库移民还面临着移居后的生活困难，大多数水库移民的生活水平都低于当地的平均水平。20世纪80年代，广东省政府开始加大对水库移民工作的投入，但从1958年水库建库至2002年的45年间，对水库移民的人均补助每年不足100元。随后在中央政府和广东省政府的双重补偿政策下，东江流域两大水库库区移民的生活条件得到了较大的改善，已有21286户（约50％）移民的住房完成了改造，农村移民100％参加了农村合作医疗保险。

（2）对东江流域生态公益林的补偿政策

位于东江上游的河源市有国家级生态公益林158万亩，省级生态公益林617万亩（包括同时属于国家级生态公益林的135万亩），对于林农个人而言，林地被划为生态公益林后，不能种植经济林，不能砍伐，其直接经济损失是较大的。为此，国家和广东省都建立了生态公益林的生态效益补偿机制，通过财政转移支付来弥补林农的经济损失。1991年，广东省在全国率先开始实行生态公益林效益补偿制度，补偿标准不断提高。广东省政府安排生态建设专项资金治理保护东江水源区生态环境，从1992年起省财政每年安排4000多万元东江水系水质保护专项经费。2018年起，广东省实施新一轮生态公益林效益补偿提高标准政策，建立生态公益林分区域差异化补偿机制，完善国家级公益林的区划落界，推进了生态公益林立法和各项管理制度的规范完善。

据悉，对于广东的生态公益林分区域差异化补偿机制方面，在提高标准的基础上，经广东省人民政府审定，印发了《广东省省级以上生态公益林分区域差异化补偿方案（2018—2020年）》，将省级以上生态公益林按照特殊区域、一般区域、珠三角经济发达区域等3个区域，进行分区域差异化补偿。

在广东省财政生态公益林预算资金总额内，确定一般区域的补偿标准为每亩31元，2019年和2020年则分别升至每亩33元、每亩35元。依据生态保护红线划定成果，确定省级以上生态公益林的特殊区域，给予较一般区域高的补偿标准进行补偿，并逐年拉开差距，2018年特殊区域省级以上生态公益林效益补偿标准较一般区域每亩高出2.3元。广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞等珠三角经济发达的6个市的省级生态公益林由市县财政给予补偿。(www.xing528.com)

（3）对河源市政府的补偿政策

广东省政府对河源市的补偿主要是通过财政转移支付的方式，自1993年起，广东省从新丰江、枫树坝两大水库发电电量中每千瓦时提取5厘钱用于库区上游水土保持生态建设，每年从东深供水工程税费收入中安排1000万元用于东江流域水源涵养林建设；自1995年起，广东省每年安排河源市经济建设专项资金2000万元（2002年提高至每年3000万元）作为对河源市保护东江水源水质所做贡献的适当补助；自1999年起广东省每年对东江水源区的市县进行财政转移支付，1999年到2004年财政转移支付共计10亿元。近年来广东省政府的财政转移支付力度逐年加大，保证了河源市各项公益事业的正常开展。

除了财政转移支付外，广东省积极支持珠江三角洲经济发达市（区）在东江水源区（河源、惠州等）建立产业转移园，发展低污染、占地少、高科技的项目，帮助水源区经济发展，减少水土资源的开发项目，在保护东江水资源环境的同时发展经济。转移支付的补偿方式虽然能直接为河源市提供保护东江水资源环境的各项工程、措施的经费，但无法补偿河源人民为保护东江所丧失的发展机会，这种机会成本难以量化与补偿。产业转移园的建设推动发展低污染、占地少、高科技的项目，不仅为河源人民提供大量发展机会与就业机会，也促进了河源市环保与经济和谐发展，从根本上解决了河源人民的发展问题。

东江流域在率先进行生态补偿的试点基础上，进一步推动上下游生态补偿探索。2016年10月19日，财政部、环境保护部在江西省南昌市举行东江流域上下游横向生态补偿机制协议签署仪式，以绿色发展理念为指引，扩大流域横向生态补偿范围，深入推进东江流域上下游横向生态补偿机制建设，大力促进东江流域水环境治理和保护。江西、广东两省人民政府签署了《东江流域上下游横向生态补偿协议》。协议明确了东江流域上下游横向生态补偿期限暂定三年。江西省和广东省共同设立东江流域水环境横向补偿资金，每年各出资1亿元。江西、广东两省依据考核目标完成情况拨付资金。中央财政依据考核目标完成情况确定奖励资金，中央奖励资金拨付给东江源头省份江西省，专项用于东江源头水污染防治和生态环境保护与建设工作。两省共同加强补偿资金使用监管，确保补偿资金按规定使用，充分发挥资金使用效益。

继跨省水质保护横向生态补偿之后，4月20日广东省环境保护厅公布的文件显示，2018年广东省将首先在东江流域开展试点，探索建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制。以东江流域为试点推进广东省内跨市流域生态补偿工作，设想由省财政、下游城市、供水企业共同筹资，实行“双向补偿”的原则，即当上游来水水质稳定达标或改善时，下游补偿上游；反之，则由上游赔偿下游。也准备借鉴上述跨省补偿中的经验与做法。

目前，省环境保护厅会同省财政厅对水质监测标准、资金分配机制等进行了前期调研，进一步协调韶关、河源、梅州、惠州、东莞、深圳等市开展生态补偿工作。初步设想2018—2020年期间，省财政每年安排生态补偿资金，流域内下游城市每年按照从东江取水量和人均收入筹集资金，同时引入粤港供水有限公司共同出资，由省财政统筹管理。对上游城市按照各市行政区域内东江流域面积为分配基数，兼顾各市对水质保护贡献程度进行分配。

东江流域生态补偿起步较早，流域生态环境保护上也取得了一定的成效，但仍存在制度与实践两方面问题。首先，由于立法主体不同，东江流域生态补偿法规政策宏观居多，地方性法规特色不鲜明，相关配套性地方立法规定不完善。其次，东江流域生态补偿方式主要是政府财政转移支付，虽说进一步吸收了供水企业资金，但其补偿力度仍受限于政府财政，且很多补偿资金未真正用于生态环境保护之中，致使生态补偿效果大打折扣，推动生态保护的作用有限，需探索实践市场化生态补偿方式。最后，由于广东省采用流域管理与区域管理相结合的水资源管理模式实践不长，尚未建成有效的上下游生态补偿机制，且现行的东江流域生态补偿机制尚不完善，缺乏互相的考核评价和激励约束机制，生态补偿机制的评价指标体系不健全，并缺乏对流域生态补偿机制的有效监督，在生态保护上难以形成合力。因此，广东省东江流域生态补偿机制仍需进一步优化与完善。