加强海洋环境保护专项执法，规范海岸资源质量评价技术标准

随着我国生态文明建设的推进，海洋生态红线制度的严格实施，海洋工程建设，特别是围填海等占用自然岸线工程的建设，其规模越来越受限，生态环境保护的要求越来越高。在这一背景下，建设生态型人工海岸是顺应这一趋势的发展方向之一。生态型人工海岸建设是一项系统工程，包含生态景观设计、海岸生境恢复与保育、环保新材料应用、过程监测评价等多方面，在具体实施过程中，需要相关法规制度的配套。

（一）树立生态型人工海岸建设新理念

按照生态文明建设等重大战略部署，进一步开阔视野，拓展思路，建设海岸审批不只满足于确保防浪护岸能力的基础观念，同时树立将海岸工程与生态系统相互融合，系统地开展海岸工程的生态化建设和改造的新理念。充分考虑原自然生态系统特点，在人工海岸占用海域，增加原生滨海滩涂植物群落的保育与构建，充分利用自然生态系统的护堤消浪作用，最大限度地减少其对海洋自然岸线、海域功能和海洋生态环境造成的损害，实现科学合理用海。

（二）海岸设计融入景观规划元素

将景观规划方案加入总体设计方案中，因地制宜地开展人工海岸建设。在人工海岸建设之前进行景观格局分析，然后通过合理的景观规划与设计，构建以人工海岸为景观廊道、多种功能生物群落为斑块的景观格局，增加公众亲海空间和进出亲海空间的通道，提升海岸的休闲和美学价值。

（三）构建、完善监视监测网络与评价体系

完善生态型人工海岸建设区内的监视监测与评价体系布局，重点加强人工海岸管控范围内市、县（市、区）监测机构能力建设，建立覆盖人工海岸的实时、动态、立体化监视监测和预测预警体系。科学调整优化海洋生态环境监测评价方案，加强对海岸区内各类污染源的监测评估，实施对海洋生态环境高风险区的监视性监测，开展受损海岸区域生态修复工程的跟踪监测与评估。

（四）完善海岸开发建设准入门槛制度

实施严格的岸线围填海管制措施，确定占用自然岸线的最大规模和空间布局，实施围填海年度计划，并将计划列入区域社会经济发展规划。开展岸线和近岸海域开发利用价值评估，确定地方海域使用金征收标准和岸线使用费标准，提升自然价值较高海岸的海域使用金，征收岸线使用费，抬高海岸开发建设准入门槛。

1.加强环境监督执法

积极开展部门间联合执法，地方各级海洋与渔业部门和环保部门要建立联合执法机制，积极开展生态型人工海岸区内陆源污染物入海排放控制和近岸海域污染综合整治的联合执法检查，依据职责查处违法行为。加强对海岸内重点区域和重点项目的海洋环境保护专项执法，严厉打击涉海工程项目建设、海洋倾废和涉及海洋保护区及海洋生态系统的环境违法行为。

2.建立海岸整治修复常态化工作机制

自然岸线资源具有稀缺性，一旦破坏很难进行恢复。规划对占用自然海岸线、海湾海域等重要生态功能区的建设、排污项目加收一定的生态补偿费；征收的补偿费将用于岸线和海域的修复、整治和保护。将对岸线及其附近海域的整治、修复和保护工作纳入常态化工作机制，充分吸收社会各方资金和力量参与海岸生态环境保护。

3.凝聚社会共识

完善公众参与机制，充分发挥新闻媒体的作用，广泛开展人工海岸环境保护宣传和教育，大力宣传保护海岸生物多样性的重要意义，健全和完善志愿者等公众参与机制，鼓励公众监督、举报违反相关管控制度的行为，引导公众自觉参与人工海岸生态化建设的保护管控工作。

（五）制定《海岸线修测技术规范》

海岸是海洋和陆地相互接触和相互作用的地带，海岸线则定义为多年平均大潮高潮时形成的实际痕迹线（Mandelbrot，1967）。从该定义可知，海岸线位置由潮汐作用决定，同时也受海岸坡度、岸滩物质、波浪和入海河流作用等因素的影响。严格来说，海岸线只能是一条近似于平均大潮高潮面与岸滩相交的线（林桂兰等，2008），且该线不具有重复一致性（即不同或相同的人重复测量同一段海岸得到的海岸线无法完全一致）；另一方面，海岸经过一定时期的海洋水动力作用、地球构造地貌演变、地质灾害、气象灾害、海平面升降、人类开发利用活动等因素的共同作用下，海岸线将发生一定程度的变动。

海岸资源质量管理的重要指标之一就是海岸线长度，而海岸线长度的计量与海岸线的位置和测量尺度紧密相关。海岸线位置和测量尺度不同，所统计的海岸线长度就不同；海岸线弯曲程度不同，不同测图比例尺统计的海岸线长度也不同，（陈霞等，2002）。严格地说，海岸线长度不可能得到某一定值，因此为对海岸线长度进行计量，从而满足海岸资源质量管理的计量要求，就需要规定统一的海岸线位置和测量尺度。海岸线长度作为海岸资源质量管理的计量手段，需要海岸线测量数据，而海岸线的位置判定和长度计量不具有可重复的一致结果，建议制定《海岸线修测技术规范》，明确海岸线修测技术方法和海岸线长度计量方法，为海岸资源质量管理奠定计量基础。

（六）制定《海岸资源质量评价技术标准》(www.xing528.com)

目前的研究对衡量海岸资源质量的方法尚不明确，涉及方法主要有港口岸线条件评价（杨荫凯等，1999）、海岸旅游资源价值评估（陈伟琪等，2001）、海岸地质环境脆弱性及灾害风险评价（段焱等，2007；刘剑刚，2012）、海岸侵蚀灾情（丰爱平等，2003）、海岸资源综合适宜性评价（孙晓宇等，2011）等。但从海岸的自然性质可以得出，海岸的稳定性无疑是衡量海岸资源质量的重要指标，无论自然海岸、人工海岸或生物海岸都需要能够在较长时间内保持稳定，只有海岸稳定才有海岸线的稳定和岸线长度的稳定。

衡量海岸资源质量的另一个重要指标应是海岸功能，这就涉及海岸陆海两侧的性状。如果是港口功能海岸，则要求向陆有一定的作业区和堆场空间，向海有足够水深且最好有遮挡风浪的屏障；如果是渔业功能海岸，则要求附近海域的水质、底质条件适宜生物生长；如果是休闲旅游功能海岸，则要求海岸具有景观、沙滩或人文资源；如果是灾害防护海岸，则要求海岸有稳定的结构和足够的地面高度等（董卫卫，2016）。海岸有基岩、砂质、泥质、生物、河口等多种类型，同时又有港口、渔业、旅游、保护等多种开发利用方式，为合理有效评价海岸资源质量，建议针对不同的海岸类型和开发利用方式，制定《海岸资源质量评价技术标准》，以适应差别化的海岸管理政策。

（七）建议强化海岸综合整治修复

大范围的海岸人工化，给社会带来经济效益和社会效益的同时，也给近岸海域的生态资源和环境带来了许多负面影响。随着滩涂围垦后，陆域环境取代了潮滩环境，潮滩类动物受到很大的威胁，生物种类逐渐减少，生物多样性受到严重破坏。另外滩涂的围垦使海洋的潮差变小，潮汐的冲刷能力降低，港湾内纳潮量减少，水流交换速度变慢，从而海水的自净能力随之减弱，污染物的扩散能力将减小，污染物在海底加速积聚，导致水质的恶化，加剧赤潮发生的可能性，还会对区域生态系统、防洪和航运造成影响（董卫卫，2016）。滩涂湿地具有调节气候、储水分洪、抵御风暴潮以及护岸保田等能力，其被围垦将大大降低其上述方面的能力。

1.建议加强对海岸资源的综合统筹规划管理

对于稳定性好的基岩海岸、沙滩海滩、生物海岸，应最大限度地予以保护；对于海湾海岸，应本着节约集约高效利用的原则，最大限度地保有海湾的岸线长度；对于稳定性差的平原海岸，应采取合理的综合整治对策，维护海岸稳定性以及生态、经济、文化和灾害防御功能。

2.建议强化海岸综合整治修复

科学保护自然海岸和保护人工海岸生态环境，严格控制填海造地导致的海岸截弯取直和工业海岸附近海域的污染物累积，修复恢复严重影响海岸生态环境和废弃的人工海岸，最大限度地保有自然海岸。自然海岸一旦被人工海岸所替代，沿海自然生态环境将发生巨大变化，任何管理的生态学原则都可能被抛弃（董卫卫，2016）。

（八）加强岸线生态监管，完善领导责任制度

加强人工海岸生态监管，关键在于完善体制，对现行体制进行改革，使环境成本充分内部化。可借鉴国际经验，强化环境保护的中央直派机构，建立起垂直的环境管理体制，增强地方环境管理机构的独立性，克服地方和部门环境保护的弊端。另外，加强监管创新。从构建生态监管体系框架入手，积极建立高效的生态环境监管运行机制。大胆进行体制创新，建立生态监管的技术支持体系和监督管理体系，建立综合性的协调机构或者海洋环保联席会，加强海洋生态环境监管工作（宫小伟，2013）。

我国的海洋所有权属于国家，而且海洋生态系统有多方面的服务功能，其受益对象也各不相同，因此，海洋生态补偿的主要措施是政府手段。当前我国政府在海洋生态补偿中的责任落实制度并不完善，经常出现各政府职能部门相互推诿、执行补偿政策不力的现象。因此，有必要进一步加大政府支持力度，并建立生态补偿工作领导责任机制（曹洪军等，2007）。各级政府及相关部门应理顺职责分工，增强部门协调性，组织实施海洋生态补偿。强化依法行政意识，组建专门强有力的执法机构及监管机构对海洋生态补偿进行专项监督，确保实现生态补偿目标（陈源泉等，2007）。

（九）我国海岸环境调整手段

1.滩涂开发的环境许可

环境许可是生态环境保护中重要的事前控制。由于生态环境的破坏具有不可预测性，事前的风险预防尤为重要。目前，预防性原则已经成为国际环境保护的一项最为重要的原则。国际环境法专家基斯（亚历山大．基斯，2000）认为，预防性原则可以解释为防止环境恶化原则的最高形式。国内学者也认为，在环境保护中，预防为主的原则应该是环境保护中的一项基本原则。滩涂开发的环境许可，是指滩涂管理部门根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事涉及滩涂生态环境保护与资源开发等活动的行为。滩涂开发的环境许可是滩涂管理行政许可的主要内容。我国各地沿海地方政府也都强调对滩涂开发的事前许可，以保护滩涂的生态环境。浙江省2007年发布的《浙江省滩涂围垦管理条例》第9条规定：“通过工程措施（包括滩涂圈围工程、促淤工程、堵港围涂工程）进行滩涂围垦建设的，须按本条例规定的程序报经批准，并取得滩涂围垦部门发放的滩涂围垦许可证”。山东省2011年公布的《山东省国有渔业养殖水域滩涂使用管理办法》第5条规定：“县级以上人民政府海洋与渔业行政主管部门负责本辖区内水域滩涂使用许可和收回补偿的具体实施工作”，明确规定潮下带滩涂的渔业开发需要获得环境许可，并将这一环境许可的发放权授予海洋与渔业行政主管部门（王刚，2013）。

2.滩涂开发的环境规划

环境规划亦称之为生态规划、环境资源规划，是生态环境保护的一项重要手段。学者们对其理解大同小异。例如许多学者认为环境规划是指为了使环境与社会经济协调发展，把“社会-经济-环境”作为一个复合生态系统，依据社会经济规律、生态规律和地学原理，对其发展变化趋势进行研究而对人类自身活动和环境所做出的时间和空间的合理安排。有的学者（郭怀成，尚金城等，2001）将其定义为应用各种科学技术信息，在预测发展对环境的影响及环境质量变化趋势的基础上，为了达到预期的环境目标，进行综合分析后做出带有指令性的最佳方案。还有的学者（程胜高，1999）认为：“环境规划是指政府（或组织）根据环境保护法律和法规（或原则等）所做的今后一定时期内保护或增强生态环境功能和保护环境质量的行动计划”（宋国君等，2004）。环境规划按照不同的标准，可以划分成不同的种类。按照管理层次和地域范围的标准，可以划分为国家环境保护规划、区域环境规划和部门环境规划；按照环境要素及其性质的标准，可以划分为污染综合防治规划、生态或环境保护规划、资源环境保护规划。按照时间长短的标准，可以划分为远景环境规划、中期环境规划、短期环境那个规划（徐祥民，2008）。我国各地方政府的沿海滩涂管理条例中大部分都确立滩涂开发的环境规划，要求滩涂开发主体以及滩涂管理部门对滩涂开发进行有效的生态环境规划。没有达到规划要求或偏离环境规划的滩涂开发将被禁止（王刚，2013）。

3.滩涂违规开发与环境破坏的行政处罚

行政处罚是行政管理部门进行行政管理的重要管理手段，是一种纠错式的制裁式的法律规制方式。在沿海滩涂的生态环境保护中，行政处罚是非常重要的一种管理手段。沿海各地方政府有关滩涂管理的地方法规或者地方规章中都赋予滩涂管理机构相应的行政处罚权（王刚，2013）。