网络中立立法研究的合理性探讨

（一）网络中立新规则的阐发及其争议

2010年9月，美国联邦通信委员会发布的《互联网开放规则》是第一份确立网络中立法律地位的规范性法律文件，在网络中立立法中占有重要地位。但该规则最终并未正式生效，主要原因是美国宽带服务接入商威瑞森公司以该规则违法为由，将美国联邦通信委员会起诉至法院（Verizon v.FCC），要求法院确认该规则的效力。2014年1月，美国哥伦比亚特区联邦巡回法院终审判决该规则不得适用于宽带服务接入业务。

2015年2月，美国联邦通信委员会卷土重来，重新修改和颁布了网络中立新规则。在新规则中，美国联邦通信委员会除了重申言论自由、透明性、非歧视等基本立法价值以外，还着重强调了宽带服务接入商不得通过阻塞（blocking）、减缓（throttling）和设置付费优先规则（paid prioritization）等方式来限制用户对互联网内容、应用程序的访问和使用，否则，美国联邦通信委员会将对破坏网络中立的行为进行严厉的行政处罚。据统计，自2005年至今，美国国会发起的与网络中立直接相关的立法提案共计32份^[38]，法案的立场普遍较为温和。但网络中立新规则采取了强硬的监管立场，试图扩张美国政府的行政权力。这主要体现在：第一，在宏观上，美国政府重新界定了电信运营商的范围，将宽带服务接入商从信息服务中分离出来，归属到电信服务的范畴中，这使得美国联邦通信委员会有权援引电信法的规定，对互联网接入商进行监管和处罚；第二，在中观上，赋予美国联邦通信委员会下属司局对用户投诉的强制调查及处罚权，授权其不但可以直接处理用户的投诉，而且有权要求宽带服务接入商披露从网络管理手段到作为衡量网络性能的数据包丢失情况的广泛信息；第三，在微观上，设置了互联网监察专员（ombudsman），专门监督宽带服务接入业务中的违规行为。

新规则引发了美国公众对网络中立问题的强烈争议，争议焦点集中在以下三点。第一，美国联邦通信委员会的监管措施是否具有正当性；第二，这些监管措施是否能够真正保障互联网的公平和开放；第三，宽带服务接入商，如威瑞森、康卡斯特和美国电话电报公司，会如何应对此项新规则。这些争议实质上触及了立法合理性对法律创制活动的基本要求，即“①法作为社会规范选择的合理性，这是立法之前对社会控制方式选择的合理性的评估；②立法权、立法程序、立法内容的合理性；③法律绩效的合理性”^[39]。

（二）网络中立立法合理性的内在逻辑(www.xing528.com)

美国联邦通信委员会对互联网治理的基本理念经历了从鼓励互联网基础设施投资，到推动互联网信息服务业的发展，再到反对垄断，促进互联网接入公平的过程。在这个过程中，美国联邦通信委员会在立法程序和治理理念上始终起着主导作用，这是由美国联邦通信委员会的行政管理职责所决定的。依据《1934年通信法》的授权，美国联邦通信委员会肩负着对电信业的监管责任。美国联邦通信委员会往往根据市场竞争的态势和公众的要求，通过制定和修改指令、规章等社会规范的方式实现管理职责。这种行为符合立法合理性的基本要求，即有权立法的机关选择合理的社会控制方式来实现立法的目的。

近十年，随着诸如宽带技术、互联网和移动终端产品的快速发展，美国联邦通信委员会为了确保旧有的法律规则能适应新的社会需求，不断地扩张或改变《1934年通信法》对电信运营商和《1996年电信法》对互联网服务提供商、宽带服务接入商的界定外延。但这种调整行为过于频繁，从而表现出一种无序状态。例如，在2006年3月，美国联邦通信委员会为促进宽带业务的发展，将宽带接入服务定义为信息服务，并决定采用低干涉（light-touch）的管理模式。在威瑞森公司诉美国联邦通信委员会一案中，这一决定成为美国联邦通信委员会最终败诉的主要原因。美国哥伦比亚特区联邦巡回法院认为，由于《1934年通信法》第二类业务（ArticleⅡ）规定的监管规则仅适用于通信服务，既然美国联邦通信委员会之前将宽带接入服务归为信息服务，那么美国联邦通信委员会就无权援引该章的规定对其进行监管。同时，塔特尔（Tatel）法官特别指出：“该机构（美国联邦通信委员会）的决定如此欠妥，以至于使人严重怀疑它是否能够保证其决定的公正性。”^[40]这表明，美国联邦通信委员会未严格遵循立法内容和程序合理性的基本要求，理顺法律条款的冲突问题。

法律应当是内容严谨和逻辑清晰的，合理的法律应当“建立所有由分析所获得的法的原则的联系，使它们相互之间组成一个逻辑上清楚的、本身逻辑上毫无矛盾的和首先是原则上没有缺漏的规则体系”^[41]。在网络中立立法过程中，美国联邦通信委员会需要关注立法目标的正当性、立法手段与程序的合理性等。这些立法特质横跨意识哲学和语言哲学两大领域，需要着重研究并解决网络中立本身的价值合理性、立法过程和实施手段的工具合理性以及政府、企业和用户三方博弈中的交往合理性问题，这三者构成了网络中立立法合理性研究的逻辑框架。