网络中立价值研究的三个阶段与互联网传播治理

（一）立足于发挥政府管理角色的网络中立

1.在制度上逐步制定和完善基于网络中立的管理政策

颁布政策是制定法律的先决手段。由于美国存在阻碍网络中立实施的强大力量，因此美国政府采取了先颁布政策，后制定法律的渐进式管理策略。

首先，以白皮书形式明确规范了网络中立价值的内涵。2005年，美国联邦通信委员会在《互联网政策白皮书》中首次提出了网络中立的四个基本内涵，即“^[21]用户有权访问他们选择的任何合法互联网内容；②用户有权在不损害网络的前提下连接他们选择的设备；③用户有权在不影响执法的前提下运行他们选择的应用；④用户应当受益于网络接入提供商、服务提供商和内容供应商之间的竞争”①。这是美国政府首次对网络中立内涵进行规范性阐述，体现了美国政府希望网络中立在实现“言论自由权、平等权和社会保障功能”方面发挥积极作用。

其次，颁布具有一定强制执行力的管理政策，对电信企业的垄断行为进行约束。2009年，美国联邦通信委员会在网络中立内涵中新增了“非歧视和透明性”两个要素，“要求互联网服务提供商不能歧视任何内容或应用程序，并向他们的客户披露所有的管理手段”^[22]。美国联邦通信委员会将互联网接入服务的类别从相对封闭的电信服务领域划入开放的信息服务领域，从而降低了网络中立的立法难度。

最后，颁布行政规章，赋予网络中立在管理机制中的合法地位。《互联网开放规则》的颁布标志着网络中立不仅在立法层面上向前迈进了一大步，而且直接使网络中立价值的研究重心发生了转变。

2.宏观上定期发布战略规划，树立推动网络中立的宗旨和目标

为顺利推进网络中立政策的实施，美国联邦通信委员会通过发布战略规划（strategic plan）的形式，表明坚定不移地推进网络中立的态度，并在战略规划中充分考虑两大阵营的立场和观点，努力弥合支持者和反对者两大阵营的巨大鸿沟。对比已经发布的《2006—2011年度战略规划》和《2012—2016年度战略规划》可以看出，美国联邦通信委员会对推动网络中立的实施规划进行了适度调整。

第一，在对消费者权益保护组织关注的不正当竞争和不平等的接入权问题上，美国联邦通信委员会认为应当“为消费者提供可靠、资费合理的有意义的服务选择”，并据此“促进和提倡国内大众化的接入服务”^[23]。

第二，在对跨国企业关注的破除垄断和电信企业强调的技术革新方面，美国联邦通信委员会坚持应“对技术保持中立态度、提倡竞争、鼓励投资和革新，确保宽带服务运营商有足够的动机来发展并提供宽带产品和服务”^[24]。

第三，在战略目标设定上，美国联邦通信委员会根据《2006—2011年度战略规划》的实施情况，在《2012—2016年度战略规划》中调整了部分目标的优先级，从而有利于推进网络中立的实施。例如，在2012年发布的新战略规划中，美国联邦通信委员会将“公众应当享有平等互联网接入权”议题从《2006—2011年度战略规划》位列第二的工作宗旨提升为本期战略规划的首要战略目标，凸显出美国政府优先落实在互联网领域被普遍接受的基本原则，即言论自由权和平等权。

3.微观上对违法行为进行监管，通过行政处罚保障网络中立的实施

正如庞德（Roscoe Pound）所说：“法律用惩罚、预防……来保障各种利益，除此之外，人类的智慧还没有在司法行动上发现其他更多的可能性。”^[25]美国联邦通信委员会通过下设的消费者与政府事务局（the Consumer&Governmental Affairs Bureau）和强制执行局（the Enforcement Bureau）来处理违规事件。消费者与政府事务局负责与消费者相关的规则制定和命令发布，强制执行局负责法规和政策的实施，以上两个部门都有处理消费者投诉和行政处罚的权力。

2007年年底，美国第二大互联网服务提供商康卡斯特的用户发现其终端上的P2P软件无法正常运作，经电子媒介前线基金会（Electronic Frontier Foundation）的调查发现，康卡斯特存在干涉用户和过滤P2P传输的行为。尽管康卡斯特辩称该行为的目的是管理网络，以维持良好的服务。但美国联邦通信委员会经调查后确认，康卡斯特违反网络中立原则，勒令康卡斯特停止为其用户共享视频和其他网络文档设置障碍。另外，美国联邦通信委员会对威瑞森公司也进行过类似处罚。

奥巴马支持美国联邦通信委员会颁布实施《互联网开放规则》的行为，他认为“美国联邦通信委员会的这项决定吹响了保护消费者言论自由和美国创新的胜利号角”^[26]。奥巴马也承诺将研究出台基于网络中立规则的监管措施^[27]。

从总体上看，美国政府推进网络中立是对垄断行为在互联网领域侵害宪法权利的事实进行的“反向运动”，是互联网内容提供商追求经济利益的理性行动，也是互联网内容提供商和互联网服务提供商之间、行政机关和互联网服务提供商之间，以及立法和行政机关之间博弈的必然结果。

本阶段的博弈以互联网内容提供商的胜利告终。在这个阶段，对网络中立的价值研究和阐释完成了第一次嬗变，即网络中立的价值内涵发展得更为充实，其逻辑规则从学术理论上升为法律规范。

尽管美国政府对推动网络中立比较积极，但美国国会和美国联邦法院则对此表现出较为淡漠的态度。为扭转这种现象，2010年以后，互联网内容提供商着手推动学界从保护公众的基本权利和构建多元社会治理框架的角度论证网络中立政策的优点，对网络中立的价值研究进入第二阶段。

（二）基于保护公众基本权利和构建社会治理框架的网络中立

社会组织和个体自治是美国社会治理的传统，它们与“政府统治”共同组成美国社会治理的多元化框架。多元的社会治理具有充分听取社会民众的意见，体现民主宪政的参与性和协商性的优点。公众和社会组织通过资助研究、召开研讨会、游说甚至诉讼等方式直接或间接地影响着网络中立的存废。在第二阶段，互联网内容提供商对网络中立的价值研究表现出两个特征：第一，明确将支持网络中立等同于支持言论自由权和平等权；第二，利用社会组织通过合法、有效的渠道，向立法机关和司法机关反馈公众的主张和观点，进而影响立法和司法结果。(www.xing528.com)

1.公众对网络中立原则的诉求是言论自由权和平等权保护的必然要求

公众发现，在互联网上自由发表观点的交流方式受到互联网服务提供商越来越严格的限制和管控。因此，许多社会组织以言论自由是美国宪法确定的基本原则，以及互联网应当是表达观点和意见的自由场为理由，推动国会进行网络中立立法。

公众的立法需求表现在三个方面：第一，禁止互联网服务提供商对用户访问互联网内容的干涉；第二，确保用户有权选择是否可以单独接入互联网，而不是同时需要接受其他捆绑服务；第三，授权美国联邦通信委员会对公众投诉互联网服务提供商违规行为的裁定权。网络中立支持者的目标是引发社会关注，当越来越多的公众意识到问题的紧迫性和严重性时，通过支持网络中立的法案就会变得顺理成章。

从BrandX公司诉美国联邦通信委员会到康卡斯特公司诉美国联邦通信委员会，美国联邦法院的裁决直接决定了网络中立的实施效果。公众认为，美国国会、联邦法院和美国政府有必要共同行动，在互联网领域落实宪法第一修正案的要求，保护公众的基本权利，实现布兰代斯（Brandeis）法官所阐释的宪政要求：“宪法第一修正案应当确保公众有权接触多样化的信息来源，这是政府统治目标的最高准则，也是宪法第一修正案的价值核心。”^[28]

2.社会组织对网络中立的争论是民主参与和协商机制在多元社会治理框架的体现

社会组织是政府机关与公众间联系的纽带，是政府机关在多元社会治理体系中的协作者和伙伴。社会组织作为具有相同政治观点和意愿的代表公众的机构，能够将公众的意见带进政治决策过程。同时，社会治理决策过程也能通过社会组织反映社会利益，使政策具备可行性和普遍接受性。因此，互联网内容提供商利用民主参与和协商机制推动社会组织在互联网时代的社会变迁中集体行动，构建社会公正和秩序良好的网络生态环境。

2010年以来，社会组织开始活跃在网络中立的争论前沿。例如，2010年，法国的公众权益组织La Quadrature呼吁为欧盟委员会的《网络中立宣言》收集意见。2011年，全球见证组织（Global Witness）和进步通信协会（Association for Progressive Communications）等36家组织号召在G8峰会期间提交有关保护网络中立的提案。再如，2013年，欧洲消费者同盟机构（BEUC）号召在欧洲展开切实的行动，以保护网络中立。这些社会组织公开表达自己的观点，与政府建立了公开、透明和定期的对话机制，能够直接、有效地表达诉求。

由于占据了保护公众言论自由权和平等权的道德和法理制高点，互联网内容提供商在网络中立的第二轮博弈中再次取得优势。互联网服务提供商不得不将博弈的重点转向公众比较关注的另一个领域，即实施网络中立是否能够增加社会平均福利和推动技术创新。

（三）关注社会平均福利和竞争力的网络中立

美国政府依托现代分配正义的理念，通过政策、法律、行政等手段对互联网服务提供商的垄断行为进行干预，把以权利保护为基本功能的网络中立运行机制体系化和系统化。互联网服务提供商认为，互联网传播是三个主体多向互动的过程，有必要向公众揭示网络中立对社会平均福利水平、经济效益和技术创新的负面影响。在第三阶段，网络中立的价值研究从定性论证转向定量分析，经济学家成为研究主力，这是网络中立价值演进在本阶段的特征。

1.加强对网络中立和基础设施的投入有利于提高社会平均福利水平

经济学家习惯于建立目标模型进行数据分析，从而推导出具有说服力的观点。例如，恩乔罗格（Njoroge）的研究表明，“在非网络中立模型下，互联网内容提供商基于市场主义的基本规律，享有自主定价权。为在竞争中取得价格优势，互联网内容提供商愿意出让部分利润给用户，这客观上能够提高整体的社会福利水平”^[29]，而在网络中立模型下则不能实现此目的。

但肯尼斯（Hsing Kenneth Cheng）的模型研究却得出了相反的结论。他认为，根据霍林斯效应，假设将互联网内容提供商限定为两家，决定竞争效果的不是内容质量的优劣，而是谁的内容更贴近用户偏好。他发现，“短期内网络中立间或可能降低社会福利，但在内生性产能扩张模型中，互联网服务提供商有更高的意愿去扩大服务规模”^[30]。正如怀科特（William H.Whitaker）所说，社会福利的目的就是帮助人们在社会环境中更有效地发挥作用。从长期效果看，只有网络中立才能够有效地增加社会福利，满足公众平等、自由地接入互联网、获取信息、发布观点的精神需求^[31]。美国联邦通信委员会在其战略计划（2012—2016）中指出，对所有经济和社会的参与者来说，互联网已经从奢侈品变成必需品，保障平等和广泛的接入权是增加社会平均福利的根本所在。据统计，美国的宽带接入率只有67%，大约有1/3的美国家庭没有联网。家庭接入互联网的学生毕业率比未接入的高7%；家庭接入互联网的用户每年可以节省7 000美元的专有网络支出^[32]。因此，美国联邦通信委员会在《2012—2016年度战略规划》中提出要加大投入，进行基础设施建设，从而实现以下四个目标：第一，通过提升公众，特别是低收入人群和残障人士的支付能力，减少障碍，最大限度地增强他们接入互联网的能力；第二，最大限度地增加公众、社区锚机构（anchor institution）、农村、偏远地区和保留地接入互联网的能力，同时确保这些普遍性服务的有效性，这有利于减轻用户和企业的负担；第三，通过减少为互联网设置规则，提升私营企业加速部署和拓宽互联网的接入能力；第四，测量和监控美国互联网的进展。

2.网络中立反对价格歧视，有利于促进竞争和技术创新

价格歧视是互联网服务提供商在竞争中的常用手段，是指以不同价格将相同服务提供给不同用户的行为。网络中立的反对者认为，基于经济学的基本观点，特定领域内竞争的加剧将直接降低利润，这会使投资者丧失市场信心并减少投资。他们还认为，“在价值链的所有层次中都存在激烈的市场竞争，这有可能会鼓励互联网服务提供商开放其网络并更有效地管理流量，从而努力实现流量管理和网络开放间最有效的平衡”^[33]。而支持者则主张，尽管竞争和技术创新需要投入来支持，但以牺牲用户利益为代价的竞争是违背市场规律的。

首先，价格歧视本身并不能直接提高竞争和推动技术创新，反而会降低社会总福利。在完全以竞争为主的市场上，用户应当对同质量的商品支付相同的价格，但在非完全竞争的市场上，对同一商品设置不同的价格是追逐利润的有效手段。在竞争条件下，为维护高额利润，互联网服务提供商有动机开发更先进的技术。价格歧视必然对网络内容提供商或用户有害，它针对不同用户采取逆弹性法则：对需求价格弹性大的用户索取低价，对需求价格弹性小的用户索取高价。价格的弹性往往由消费者本身的支付能力决定。因此，完全竞争条件下的价格歧视会降低社会总福利。

其次，企业对利润的追逐是促使互联网内容提供商和互联网服务提供商提高服务质量，关注用户偏好的源动力。众所周知，谷歌的成功归功于其秉承“以人为本”的服务理念和对技术、商业模式及管理模式的不断创新。在中国，同样的情况也出现在腾讯和百度等互联网企业上。2013年初的“微信收费事件”就是互联网内容提供商倒逼互联网服务提供商技术创新的典型案例。长期以来，短信费用居高不下，电信企业利用其垄断地位对用户实施价格歧视。微信的出现推动了电信企业进行技术创新，如中国移动研发了飞信，中国电信也推出了易信。电信企业的技术创新在应对挑战的同时还降低了短信费用，毋庸置疑地提升了公众的平均福利水平。

尽管本阶段的博弈尚未得出最终结论，但互联网内容提供商再次居于主动。

网络中立价值研究嬗变的三个阶段表明，网络中立在破除垄断、保障公众基本权利、提高社会平均福利水平和推动技术创新四个方面具有积极的意义。探究其价值研究嬗变的过程能够揭示网络中立价值内涵本身的内在逻辑规律性。