提高义务教育投资水平：素质教育的呼唤

中国义务教育面临的最严峻的问题之一是经费短缺。近年来，基于教育经费不足而产生的问题越来越多，严重影响了义务教育的普及与提高。同时，地区间义务教育投资极不平衡，使各地义务教育条件和水平出现明显差距，有碍于实现教育公平。此外，在筹措教育经费方面，我们已经作出极大的努力，但由于各投资渠道上筹资方式还不够规范，“滥”和 “乱”的问题时有发生。为此，增加投资总量、调整投资结构、改进经费筹措方式具有同等重要的意义。

义务教育的公共性首先表现为国家负有主要办学责任，在办学经费方面履行自己的承诺。义务教育是政府行为，有两层意义：一是政府必须保证义务教育所需的基本经费；二是在财政拨款额不足的情况下，颁布恰当的筹资政策，把社会和个人手中的资金从各种渠道吸引上来，用于补充经费缺口和提高义务教育办学水平。

新中国成立以来，我国已经基本形成了多渠道筹措教育经费的格局。据国家教委财务司公布的数字测算，1994年全国义务教育经费支出为833．15亿元，其中财政预算内教育拨款为472．15亿元，占义务教育经费支出总额的56．67%。此外，还有来自城市教育费附加、企业办学经费和其它渠道的资金近120亿元，筹款83．02亿元，杂费收入71．37亿元，农村捐（集）资54．01亿元，校办产业、勤工俭学和社会服务收入35．45亿元。可见，对我国义务教育而言，“财、税、费、产、社、基”几项投资渠道都有非常现实的意义，关键在于依照义务教育性质及发展规律去合理规范各个投资渠道的投资方式和手段。

1．财政预算内教育拨款作为义务教育投资的主渠道，其拨款体制的科学化、规范化至关重要。目前，主渠道经费投入量不稳定的原因，主要是财政性教育拨款数额，很大程度上取决于财政支出这块 “蛋糕”大小，经济发展的波动势必影响义务教育的拨款额。而义务教育主要由地方负责，地区经济发展程度的差异，有可能导致义务教育发展水平相差悬殊的后果。同等经济发达程度的地方，义务教育拨款额也会因人为因素而出现差距。而承担义务教育责任的学校只能是给多少用多少，缺多少设法补多少。义务教育的性质没有在拨款体制上体现来。为此，着手进行教育成本核算，实现拨款与教育成本挂钩，是改革义务教育拨款体制，使之不断规范化、科学化的主要内容。目前，实行按成本拨款的基础工作应当先行，尽快制定义务教育阶段学校教育成本核算模型，并分地区进行测算，然后才能选点实验，逐步推广。

2．我国教育税收——城市教育费附加和农村教育费附加基本用于义务教育，有关政策将直接影响到义务教育发展水平。90年代以来，农村教育费附加的征收额约高于城市征收额的一倍。据统计，1994年农村教育费附加人均征收额只占农村人均纯收入的0．74%，如果数字远高于城市的农村教育费附加尚不足以构成农民的负担，那么收入远高于农民的城市居民应该对教育费附加具有更大的承受力，城市教育费附加仍有潜力可挖。在制定教育税收政策时一定要充分考虑城乡差别所引发的教育公平问题。关于允许地方根据实际需要开征教育专用税种的政策，各地在执行时也应考虑税收的累进效果。如果税收政策制订得合理，将会有效地吸引民间的大量资金，缓解义务教育经费短缺的迫切困难。(www.xing528.com)

3．义务教育杂费，是一个十分敏感的问题。由于义务教育等于免费教育的观念比较顽固，公开收费只是非义务教育阶段的事情，义务教育收取杂费反而成为教育收费中最无章可循、最不规范的内容、成为滥收费、乱收费的主要领域，极大地损害了义务教育的社会形象。义务教育经费主要应当由国家承担，同时接受义务教育的个人也在受教育过程中获得了知识以及进一步获取知识的能力，因此在国家财力不足以提供免费义务教育时，由个人负担部分成本也是顺理成章的。事实上，根据1994年数字测算，义务教育杂费收入已经是仅次于财政拨款和教育税收的重要经费渠道，“该不该收”的争论显然应当让位给 “如何收”、“如何收得合理、规范”等问题了。义务教育应当在经济发展不利地区和经济收入不利的人群中最大限度地实现免费，以便消除普及义务教育的真正障碍。这一愿望在对该收的收足、收好的情况下，才更有条件实现。实行有条件、有限度地免费，有利于在社会收入不平衡的情况下，实现接受基本教育机会的社会公平。关键在于收费的规范和有序，决不能搞 “校自为战”。

4．校办产业、勤工俭学和社会服务渠道。校办产业兴起的初衷是为学生提供教育与生产劳动相结合的基地，但随着时间的推移和科技进步，校办产业的功能逐渐演变为以弥补学校教育经费不足为主。由于国家对校办产业有优惠的税收政策，校办产业的确为学校提供了一笔不小的经费。1994年，普通中学来源于校办产业、勤工俭学和社会服务的收入为17．55亿元，普通小学的收入为17．90亿元。在国家对义务教育投入不足的情况下，这项收入有可能在一定程度上改善教师待遇及办学条件。但与此同时，学校也为此付出了相应的代价。首先，学校方面分散了大量精力去处理与教育教学风马牛不相及的企业性事务。其次，由于对企业性事务不熟悉，加之资金不够雄厚，尽管有国家的优惠政策，许多校办企业仍然在市场竞争中步履维艰，不少校办企业已经倒闭破产，给本来就捉襟见肘的学校经济雪上加霜。有鉴于此，义务教育阶段的校办产业则应立即进行合并性调整，在一定范围内把几个学校或十几个学校的校办产业合并为若干个有一定规模和效益的企业，企业产权隶属于地方教委而不是各个学校。此类企业同样享有国家给予校办产业的优惠税收政策，但应由一批专门人员管理，利润集中用于该地区的义务教育。

此外，建议各地教育行政部门针对实际需要，组织提供一些与学校教育有关的社会服务，如有偿性的校车接送学生；有偿性的提供营养午餐等等。而待到政府财政状况根本好转后，再有步骤地提供免费的教育服务。另外，对义务教育阶段捐（集）资办学的问题，对社会资助义务教育的各类基金会，都应当有规范性政策，从投资体制上保障义务教育规范化、标准化、现代化的发展方向。

理想和现实是一对天生的矛盾。从现实出发，采取各种可能的办法去逐步实现理想，这就是提高中国义务教育投资水平的基本思路。