探讨义务教育发展规律，谋划改革方略

在普及义务教育方面，我们是典型的后起国家，不仅比发达国家落后了一、二个世纪，而且比许多发展中国家也落后了三、四十年。然而在我们所经历的十年实践中，我们几乎遇到了其它国家在义务教育起步、发展、稳定等不同时期所出现过的各种问题。这十年的经验很值得我们认真总结和反思。义务教育的本质属性究竟是什么？义务教育的表现特征可能有哪些？就此澄清认识，有可能为调整宏观教育决策提供比较充分的理论依据。

义务教育，是指依照法律规定，适龄儿童和少年必须接受，国家、社会、学校、家庭必须予以保证的基础教育。凡宣布实施义务教育的国家或地方，均意味着政府向全社会公开承诺从此担负普及义务教育的主要责任，包括创建学校、输送教师、提供一定标准的日常教育费用等等；意味着社会各方面必须为实现普及义务教育的目标而协同努力；意味着承担义务教育的学校不分性别、出身、民族、种族向全体适龄少年儿童开放；意味着家长送子女入学，保护儿童受教育权益已经成为一项公民必须履行的义务，而不再仅仅是个人行为。

世界各国实施义务教育实际情况表明，政府以法律形式确定一定年限基础教育的公共性，进而在全体适龄少年儿童中实现教育普及，这已经成为义务教育最具有普遍性的特定内涵。这一特定的内涵反映着义务教育具有区别于非义务教育的三个本质属性，即公共性、普及性、强制性。

第一，义务教育的公共性，是义务教育事业的本质属性。多数国家在推进义务教育普及之初，首先解决的是教育的公共性问题。由于历史上教会等各种社会团体举办的学校占据中小学校的绝大比例，自国家积极创办学校开始，到以公立学校为主体实施义务教育，经历了比较长的时期。在我国公布 《义务教育法》时，情况有所不同。早在新中国成立之初，我们就逐步接收了教会、社会团体及个人创办的私立学校。城市厂矿举办的子弟学校、农村人民公社举办的中小学校及此后农民集资创办的村小乡中，均被视为公办学校的组成部分。在这种公办学校大一统的单一办学体制下，义务教育的公共性，仅仅表现为国家作为公共利益的代表者，全权决定国家的教育方针，并责成教育主管部门确定义务教育的学制、教学内容、课程设置，审定或授权省级政府教育主管部门审定教科书。任何宗教团体、社会组织或个人均不得干涉学校教育教学工作，更不得在学校里宣传宗教或与国家教育方针相违背的思想意识。此外，值得注意的是，各国在明确义务教育公共性的同时，并不排斥私立学校承担义务教育任务，义务教育阶段的私立学校占有一定的比重，国家对私立学校教育教学诸方面的管理与公办学校基本一视同仁，并且在国家经济条件好转的情况下不断扩大对私立中小学的资助。获得政府资助的学校，其办学模式与公办学校没有明显差别。可见，义务教育的公共性并不表现为政府充当唯一的办学主体，学校可以由社会团体及个人出资创办。但不论学校是否 “私立”或 “民营”，其公共教育属性不得有丝毫改变。当前我国鼓励社会力量办学的方针政策及 《教育法》中的有关条例，对义务教育是同样适用的。凡经政府批准设立的普通中小学，无论学校由谁负责运营，都是国家公共教育体系的组成部分，都必须执行国家教育方针和政策。这对于我国近年来重新起步的民办中小学教育具有特别重要的指导意义，也是加强对义务教育阶段民办学校引导和管理的重要内容。

第二，义务教育的普及性，体现了实施义务教育的根本目的。首先，推进教育在全体适龄少年儿童中的普及，这是提高全民族科学文化素质，实现经济社会可持续发展的基本保证。其次，实施义务教育也是国家保证公民拥有平等的受教育权益和受教育机会的最集中反映。普及性作为义务教育与非义务教育的根本区别，最能反映义务教育的基本宗旨。它与选拔教育、精英教育有着本质的不同。义务教育在教育思想上应以大众教育、全民教育为方向，体现 “有教无类”的思想精髓。在教育内容上，应当以公民素质教育、基础文化教育为核心，而那些以选才性、竞赛性为目的的各类 “奥校”显然与此相违背；在办学模式上，应当形成规范化教育、标准化教育的基本格局，采取有力措施消除学校差距。然而，《义务教育法》颁布之后，我们对义务教育的普及性及其意义的认识尚有待于深入。此前，小学、初中教育已经出现的选择性教育取向和精英式教育模式未能根本清除，义务教育阶段学校之间的差距继续扩大。“重点学校”以分数为标准录取学生，不但未受到抵制，反而获得较大范围的认同。取消初中入学考试，这本应是与《义务教育法》同时出台的配套政策，至今推行仍阻力重重。应试教育似乎成了学校的顽症，在高高飘扬的素质教育旗帜下，相当部分教育工作者的行为模式没有根本性改变。为此，重申义务教育的普及性，并在制定宏观教育政策时体现义务教育精神，仍然具有十分重要的现实意义。

第三，义务教育的强制性，是实现教育普及的必要手段。通过立法程序宣布实施义务教育，正是这种强制性的集中表现。而强制并不仅仅针对儿童家长和劳动部门的雇主，政府对实施义务教育所做的承诺同样处在法律监督的范围之内。这正是我国教育督导工作既 “督学”也 “督政”的政策依据。实施义务教育，首先要确保政府行为到位。从我国现实情况看，无论在经费保障、师资配备、办学条件改善等方面，避免政府失职问题的出现，仍然是义务教育工作的努力方向。此外，义务教育的强制性措施实质是对个人受教育权益的保护，法律不允许监护人或雇主出于经济利益等原因阻碍儿童入学读书，这对于在经济文化落后地区实施义务教育具有重要意义。(www.xing528.com)

我们认为在义务教育所具有的特征中，公共性、普及性、强制性，是其最本质属性。不论哪一个实施义务教育的国家，也不论其义务教育处于起步、发展、稳定、成熟哪一个阶段，都无一例外地表现出 “公共的”、“普及的”、“强制的”鲜明特性。公共、普及、强制的教育也正是义务教育区别于其它各类教育的最本质特征。有人认为免费教育、学生就近入学或称“非选择性教育”等，也是义务教育的基本特性。而我们以为，免费教育、非选择性教育等只是义务教育实施过程中的阶段性特征。

以免费教育为例，在世界范围内，实施义务教育的国家目前基本实行了不同范围、不同程度的免费教育，然而在各国义务教育启动时期情况比较复杂。有人认为，义务教育既然具有强制性就必须以免费为前提。其实在世界普及教育史上率先实行强迫教育的德国，其强迫教育的惩戒措施非常严厉，甚至包括株连邻里的条款，而与此同时，其公私立学校一律收费，甚至规定，适龄儿童不论是否上学，都要交纳学费。当其法案提出免费教育的意向之后，又经过了35年时间，在政府大幅度增加教育拨款的前提下，德国才真正实现了免费义务教育。可见强迫教育不一定以免费教育为前提。还有人认为，实行免费政策，才能最有效地实现教育普及的根本目的。应当说，在许多国家推进义务教育的进程中，宣布免费，甚至免费提供学生读书、交通、服装、午餐等无疑是非常卓有成效地扩大了教育普及的深度和广度，但其必要条件无疑是政府大幅度增加义务教育拨款。因此，真正促进教育普及的原因是政府增加拨款，而不是免费教育。还有人认为前苏联推行免费义务教育，正是马克思提出的社会主义教育理论的具体实践。其实，前苏联推行免费教育的设想在20年代初经济困难时期被迫调整，在其采取的 “临时措施”中，首先是允许在城镇的学校收费。此后，前苏联从小学到大学的全面免费，更从另一个侧面证实，免费与否并不是义务教育所独具的特性。还有人提出，普及义务教育所实现的教育公平必须以免费为特征。事实上，在社会收入不平衡的条件下，简单划一的实行有限的免费并不能真正体现教育公平。以韩国实行普及初中义务教育为例，其免费的范围明确规定为由偏僻的农村、岛屿开始，逐渐向小城市及大城市分步推进，至今韩国城市普及初中教育的辅助措施仍仅仅是免收家庭经济困难学生的学费而已，谁能说韩国普及初中义务教育的这种配套政策有碍于教育公平呢？可见免费既不是义务教育自身普遍的规律性特征，也不是义务教育区别于非义务教育的本质属性。在推进义务教育进程的哪一个阶段、哪一个范围、哪一种程度上实行免费政策，都取决于国家的经济发展水平和政府增加义务教育拨款的能力，这恰恰属于政策调节的重要内容。目前我国义务教育免收学费仅收杂费，是我国现阶段国情国力所决定的，问题在于杂费项目和标准应当规范，学校自行高收费、乱收费，当为义务教育所不容。

关于 “非选择性教育”问题。有人说 “就近入学”已经写入我国 《义务教育法》，表明这是义务教育的本质特征，这种说法是不准确的。在我国 《义务教育法》和 《义务教育法实施细则》中写入的 “就近入学”，均指政府在设立学校、决定学校布局时必须保证学生能够就近入学。这是为消除实现义务教育普及的不利因素，为少年儿童就学提供方便，而对政府行为做出的必要规范。现实生活中山区孩子每日往返几十里山路上学的情况表明，有关法规条款具有重要的现实意义。但是，对于家长非选择性地送子女进入指定的某所学校读书，这既不是法定的政策内容，也不是义务教育的最本质特征。前面曾经提到，义务教育阶段取消初中入学考试，实行就近入学的政策，应当说完全符合义务教育普及性质的内在要求，在许多国家义务教育发展到一定阶段都曾出现类似的变革，进而成为义务教育带有阶段性、有条件性的表现特征。明确实行公办学校系统内的非选择教育，一般出现在各国实施义务教育的成熟、稳定阶段，即义务教育由着力于更大面积的普及转化为普遍地提高学校教育质量水平，而利用各种标准化、规范化建设措施消除学校间的质量差异，正是取消初中入学考试，实行就近入学的必要条件。与各国有关情况相比较，我国义务教育还处于起步、发展阶段。十年来难度极大的义务教育普及问题牵扯了我们绝大部分精力，在已经普及九年义务教育的城市和发达的农村地区，我们还未及提出标准化、规范化义务教育发展的战略目标，以及全面提高义务教育质量水平的相关政策。而在此之前受选择性、精英性教育思想的影响，以及城市中小学按等级拨付教育经费等作法，已经造成学校间的差距。《义务教育法》颁布之后，学校间的差异由于各种原因非但没有缩小，甚至有扩大的趋势。在这种背景下推行义务教育免试就近入学，必然受到来自部分学校和部分家长的阻力。一项着力于减轻学生负担，强化素质教育，方便儿童少年入学的好政策，被扭曲成不得择校，择校则收取高额学费的荒谬借口。如果说，实行免试就近入学的条件，是学校教育水准基本均等的话，日本、韩国在推行规范化、标准化义务教育方面的具体政策则值得我们借鉴。韩国70年代初，中小学校也分为一流、二流、三流，学校教育的应试倾向明显，学生间学业成绩的竞争十分激烈。韩国为此果断推出了 “教育标准化”政策，具体措施有三项：第一，对 “不利学校”增加教育拨款，大力改善其办学条件；第二，实行教师每工作四年流动一次，确保学校师资水平的均衡；第三，对学生进行综合评分，各学区内由计算机随机确定适龄儿童将要就读的学校。这个 “标准化”教育政策实施至今有利地促进了韩国义务教育质量的全面提高，弱化了学校应试教育倾向和学业竞争的激烈程度，成为韩国教育界引以为荣的教育改革佳话。另据国际教育专家研究，在全球范围内，70年代初发达国家出现人口下降的趋势，为其基础教育由侧重普及转为侧重质量提高提供了有利时机，进而有可能辅平义务教育阶段取消考试、就近入学的道路。而人口下降的机会在我国实行独生子女政策十余年后，许多地方尤其是大中城市也将相继出现，我们应当抓住时机，采取更有力的配套措施缩小义务教育阶段学校间的差距，从而保证小学、初中免试就近入学政策的顺利实施，促进我国义务教育事业的健康发展。另外，我国近年来在改造薄弱校方面也积累了一些好经验，例如：重点与一般校之间挂钩，实行 “一帮一”；教育拨款向薄弱校倾斜；在薄弱校进行 “改制”试验，利用民办学校的机制搞活薄弱学校等。这些都是值得系统总结的好经验。

此外，义务教育阶段性特征还表现在义务教育年限的延伸与学制调整有十分密切的联系。具体表现为伴随义务教育年限的延长，通过学制沟通，促进更高阶段义务教育的普及。义务教育这种非本质性的表现特征，在宏观教育决策调整中也应当引起足够的注意。我国 《义务教育法》及其 《实施细则》都明确提出有关学制问题由国家教育主管部门制定。这无疑是公共性义务教育的必然要求，但是在具体学制问题上，我们的主要着眼点还是 “义务教育可以分为初等教育和初级中等教育两个阶段”。现实当中的分歧似乎只是 “六、三制”与 “五、四制”之争。我们以为无论 “六、三”，还是 “五、四”其依据都仅仅是师资配备条件、学校教育教学实际工作、学生身心发展特点与规律等问题，与普及义务教育没有直接的、必然的联系。而前苏联、印度等国家的有关经验是，在推行一定年限的义务教育时，便考虑与义务教育年限相吻合的学制系统。前苏联在义务教育年限由4年转为7年时，努力建立7年制学校，而随着7年制学校比例的提高，顺利地实现了7年制义务教育的普及。印度学制调整了几次，最后确定为 “8．4．3”学制，从而使结束初始教育的年限与义务教育的年限结合起来，有利于义务教育自成系统、协调发展。我国在普及教育方面也有应当汲取的历史经验。新中国成立后，基础教育领域中具有突出力度的学制改革，莫过于取消小学教育的初、高级分段，实行五年一贯制小学教育。这项改革自1951年政务院 《关于改革学制的决定》颁布之后，实际遇到了师资、教材等方面的困难而一度停止执行，但由于其普及小学教育的目的十分明确，各地逐渐克服了种种困难，最终实现了旧学制向新学制的过渡，完成了小学学制改革，极大地促进了中国小学教育的普及。我们认为，实施九年义务教育应当有配套的学制改革方案，在“六、三”向 “五、四”学制过渡的同时，应当提倡创办九年一贯制学校。这在农村有利于解决 “普及”的困难，在城市也有利于缓解升初中择校的问题。当前初、高中分离态势比较明显，分离后的薄弱初中如能与重点小学联结，重点初中与薄弱小学联结，有可能建立一批九年一贯制学校。如果这类学校能占有较大比重，将为义务教育免试就近入学和大面积推行素质教育提供有力的制度保障。同时，多年来倡导的 “五、四”学制所具有的种种优点都可以在一贯制学校中得到体现。当然，向任何一种学制转化，现实中都会存在很多困难。从义务教育发展的长远利益出发，在理想与现实的碰撞中选择义务教育的改革方略，我们将有许多问题要研究。

总之，世界范围内义务教育发展进程所表现出来的各种阶段性特征，必然受到当时当地教育发展内外部环境和条件的制约。而区别义务教育的本质属性和非本质表现特征的实际意义，就是要对本质属性问题绳之以义务教育的法规，对非本质特征辅之以考虑本国社会经济条件和教育环境变化状态的义务教育政策，从而推进我国义务教育的改革与发展。教育决策部门应当对此有比较清楚的认识，明确非本质特征的阶段性和有条件性，才能真正在挑战和机遇共存的教育形势下，把握机会和条件，及时调整教育决策。