农村两免一补政策实施效果研究-学生与家长知晓情况调查

学生和家长对“两免一补”政策的知情情况由表4-1可知，“两免一补”政策执行以来，绝大多数家长和学生对“两免一补”政策有所了解，主要是了解“两免”即上学不交书费和杂费。家中没有学生的村民也知道实施了“两免一补”，中小学生不再交书费、学杂费，但不清楚补助寄宿生生活费的情况。

表4-1　村民和学生对“两免一补”了解情况

注：资料来源为调查问卷。

家长和学生了解“两免一补”政策的渠道有11种（见表4-2）。超过半数的人通过电视知道“两免一补”，可见电视这种宣传渠道在当今电视普及的年代，对信息传播起到重要作用。其次是通过宣传单知道的人有43个，学校给农村家庭的每个中小学生发放了《告农民的一封信》和“两免一补”宣传画报，家长通过这些资料了解了“两免一补”的基本情况，很多家庭还把宣传画报订在了墙上。再次是通过学生和教师知道的，分别有36个人，通过教师知道的主要是学生。此外，通过村干部知道的有21个人，还有一小部分人是通过亲戚、朋友、邻居知道的，有极少数人是通过村里喇叭广播、广播和报纸知道的。政策的具体执行人教师和政策直接受益群体学生有效地把信息传播给其他学生和家长。政策执行设计上，村干部是“一补”三方确定人之一，尽管确定“一补”受益学生名单时，会把村干部家庭排除出去，但是村干部通过乡镇政府会议或其他形式了解了“两免一补”政策，并自动散播了信息，成为了村民了解“两免一补”政策比较有效的渠道。因此电视、宣传单是最有效的信息传播方式，教师、学生和村干部也能有效地把信息传播出去。而广播、报纸、村里喇叭广播等信息传播方式效果比较差。

表4-2　家长和学生了解“两免一补”渠道

注：资料来源为调查问卷。

尽管采取了多种宣传形式和渠道，但是家长对“两免一补”实施情况并不是很了解。学生家长一般都知道2005年免了一部分书费和学杂费，对补助寄宿生生活费不了解。没有学生的家庭只听说实施“两免一补”了，学生上学不交费用了，具体情况不清楚。学生家长对补助寄宿生生活费理解有误差，认为“两免一补”是指学生不应该再交生活费。出现这种现象可能是宣传内容和实际执行有偏差所致。宣传单上讲的受益群体是贫困家庭学生，但是宁夏“两免一补”执行力度比较大，2005年盐池县“两免”基本上覆盖了所有农村中小学生，可能因此家长认为所有学生也应该补助生活费。这种宣传方式尽管付出了很大力气，但由于计划和现实存在差距，而且没有及时把这种差距信息传达给学生家长，使家长对“两免一补”理解产生误差。

家长和学生对“一补”要求条件的了解程度不高。48个人回答不了解，占样本总数的53.5%；32个人回答了解一些，占样本总数的35.6%；10个人回答了解，占样本总数的11.1%。回答“了解一些”的回答或是受补助的学生是贫困生或成绩好的或者贫困加成绩好的或单亲和孤儿的，了解一些的基本上都是家长，也有少数学生。因此多数村民对“一补”政策的要求条件不了解。一部分村民了解一些，但没有完全了解的。少数人了解“一补”政策的要求条件，这部分人都是学生，亲身经历了“两免一补”政策的实施。

“两免一补”学生名单的确定是政策实施的重要环节，将决定能否公平、有效地执行政策。政策对象对“两免一补”学生名单确定的认识体现了政策执行的公平性、有效性。政策对象对怎样决定及谁决定享受“一补”名单的认识，“了解”的人有13个，占样本总数的14.4%，“了解一些”的有16个人，占样本总数的17.8%，“不了解”的有61个人，占样本总数的67.8%。可见大部分人不了解，这部分人基本上是村民。少数人了解，基本上是学生。家长和学生对怎样决定及谁决定享受“一补”名单程序的了解及意见和建议见文框4-1。

“两免一补”政策在实施过程中，家长作为政策受益对象没有参与进去，家长缺少利益表达机制，学校和家长间存在沟通的制度障碍。发展不仅包括经济发展，也包括社会平等和民主参与，妇女地位的提高和生态环境的改善等。农村发展不仅意味着经济增长，还包含着社会稳定、文化繁荣、民主参与、平等权利、妇女地位、科技创新、社区建设、风土人情、生态平衡等方面的改善，大到农村社会小到农村社区的发展同样如此。发展的关键在于赋权。发展策略的制定者和计划者开始采取相应的策略设计和行动计划，促使穷人更直接地参与到发展过程中去。参与式发展的目的是要达成社会发展的公正、公平和目标群体受益。目标群体对政策顺从和接受的程度对于政策能否有效执行具有决定性的影响。政策执行者和政策对象的互动关系直接影响政策实施能否获得预期效果。政策执行应坚持原则性和灵活性的原则。坚持这一原则才能使政策得到有效执行，才能保证政策目标得到顺利的实现。关系学生家庭切身利益的“一补”政策的确定，尤其是对贫困学生家庭而言非常重要，应该使受益对象参与进去，使目标群体接受政策，达到公平、公正地使目标群体受益，使政策获得预期效果。

文框4-1 学生和家长视角的确定享受“一补”名单程序的模式(www.xing528.com)

模式一：平均分配。小学“一补”平均发给每个住宿生。

模式二：补到食堂。某乡中学生活费补助吃大锅饭，补到学校食堂里，给买点肥肉什么的，学生不爱吃，扔掉，造成浪费。认为生活费补到学生手里好，可以少从家里拿生活费，也可以用于在学校附近私人包灶，包灶吃得好，学校吃得不好。

模式三：老师和校长确定贫困生。老师先了解学生家庭经济情况，然后通过同学求证。获得生活费补助的同学大部分成绩都好，且家庭贫困，以家庭贫困为主。此种模式出现的问题是老师自己定，学生不同意，老师也报上。学生认为老师不了解学生家庭情况。有的学生也不了解同学的家庭经济情况。

模式四：同学选举贫困生。学生选贫困生，老师监督。此种模式被认为比较公平。但出现的问题有：选举时课堂秩序乱，老师听不清，学生按自己的意愿进行选择，如果不让老师干预更好。学生选举，是根据家庭情况来选，但老师会说“这个学习好，那个学习不好，学习不好，还给你钱多”之类的话，影响公平。一些学生对选举不关心，因为觉得自己学习不好，会被看不起，选不上；学生之间不完全了解家庭经济情况。如果在住宿生之间，分性别选举好一些，即男生选男生，女生选女生。建议首先让同学选谁家条件差，然后老师再审核。定好名单后再去实地考察，不然老师定贫困生不公平。

提议新的模式：村子确定贫困生。村里开大会，确定贫困家庭，根据孩子家庭条件，差的进行补助。乡里给村里发文件，让村子上报贫困生，再让村里上报学区。贫困家庭的发给证书（村里开的证明）。

盐池县地广人稀，自然村和自然村之间也有一定距离，学校尤其是中学距离学生家庭比较远，学生家长和老师间很少交流，在此情况下老师不能完全了解学生家庭经济情况。即使是学生之间也不了解彼此的家庭经济情况。家长和学生认为学校老师和村干部都不能完全了解并十分公平地发放资助贫困家庭学生的资金。学校为实施主体，确定、决定学生享受“两免一补”，由于学校老师和校领导并不能完全了解每个学生家庭经济情况，村干部基本上不起什么作用，容易造成真正贫困的学生不能得到资助。村民提出以村民为主体确定贫困户的模式，即以社区为主导的农户参与式资助模式。扶贫资金包括教育资金，离开政府的组织和规划，很难在全县范围内大规模实施，政府在资金的分配和监督方面具有优势。社区内由于互相了解，不需要耗费时间和金钱在了解学生家庭经济情况上，能节省运作成本，也有利于实现村民的参与权，减少村民的怨言和不公平现象，使目标群体接受政策。在宣传方式上，社区内村民交往频繁，能自动把信息传达出去，既减轻了政府宣传的成本，又能有效及时地传达信息。

文框4-2 以社区为主导的农户参与式资助模式

以社区为主导的农户参与式资助模式是在政府的支持下，以自然村村委会干部为组织者，由所有农户参与决策哪个家庭的学生享受贫困生资助。根据资助资金来源、要求不同，以自然村村干部为主要组织者，召开村民大会提名、讨论、决定受益人。这种模式保证了农户尤其是贫困学生家庭的参与，最大程度上保证了教育扶贫资金公平的发放。盐池县一般情况下一个行政村的各个自然村之间彼此有些距离，笔者认为社区的范围以自然村为单位较合适，或如果没有自然村的大的行政村就以行政村为单位。自然村规模相对较小，每村30户左右，组织起来比较容易。

“两免一补”政策公示情况了解程度不高。“一补”名单初步确定后会进行公示，给学生提意见的机会，可以让学生了解享受“一补”的学生名单。问卷调查显示，64个人不知道“一补”名单是否公示，占样本总数的71.1%。23个人认为“一补”名单进行了公示，占样本总数的25.6%。3个人认为“一补”名单没有公示，占样本总数的3.3%。公示地点主要是学校公示栏。

从政策对象对“两免一补”政策知情情况、对“两免一补”实施情况、“两免一补”学生名单的确定、“两免一补”政策公示情况了解程度可知，政策对象对“两免一补”有所了解，但处于被动接受的局面，尤其是“一补”名单的确定、如何确定，家长基本上不清楚，政策执行过程中，基本上是学校领导和老师及学生参与、确定，缺少了政策直接受益人——家长的参与及意见表达，家长认为老师和学校领导及学生之间并不能完全了解学生家庭经济情况，因此提出家长及村民能够参与的“一补”名单确定模式，即以社区为主导的农户参与式资助模式，此种模式能让家长、村民及学生参与进来，及时了解政策信息，并表达意见，真正接受“一补”确定的方式，减少怨言和不公平现象，使政策成功、有效执行。

社会公众拥有对公共政策制定与实施的知情权、参与权和监督权。公民知情权是指“公民对于国家重要决策、政府重要事务以及社会上当前发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利”。它是“公民的基本权利之一，是公民参与国家管理、保护自身利益的前提”。没有公众的广泛参与，没有合法而通畅的参与渠道，公共政策就难以实现其目标（劳慧，2005）^[8]。“两免一补”政策在实施过程中，家长作为政策目标受益群体没有充分享受参与权和监督权。家长对“两免一补”政策内容、政策对象要求条件、“两免一补”政策受益学生名单的确定及政策公示等方面了解不够，家长对“两免一补”政策知情权利没有得到良好实现。因此“两免一补”政策在实施过程中，家长作为政策目标群体丧失了参与权和监督权，知情权也没有良好实现。“两免一补”作为公共政策，实施过程中公民尤其是政策目标群体有知情、参与和监督的权利。“两免一补”政策实施过程中，家长参与和监督是实现“两免一补”政策尤其是“一补”政策目标的重要条件。