农村教育两免一补政策效果研究

为了扶持贫困地区普及义务教育，提高国民素质，缩小东西部差距，促进当地经济发展和社会进步，近年来中央和地方财政部门实施了国家贫困地区义务教育工程、中小学危房改造工程、西部地区农村寄宿制学校建设等工程和“两免一补”政策，实施概要见表1-1（国家统计局农村社会经济调查司，2006）^[23]。

表1-1　国家对农村贫困地区义务教育政策支持

注：资料来源为2005年《中国农村贫困监测报告》等。

由教育部、财政部组织实施的“国家贫困地区义务教育工程”（简称“义教工程”）是新中国成立以来规模最大的基础教育扶贫工程。“国家贫困地区义务教育工程”一期开始于1995年，到2000年结束。由国家教育部和财政部组织实施，资金总投入量为124.62亿元，其中中央财政专款39亿元，主要用于修建校舍、购置教学仪器设备、图书资料和课桌椅、培训师资等。虽然第一期“国家贫困地区义务教育工程”取得了很大效益，但是贫困地区的“普九”目标尚未完全实现。为帮助贫困地区实现普及义务教育的目标，实施二期“义教工程”，二期“义教工程”共计投入资金72.5亿元（含地方配套资金22.5亿元）。通过二期“义教工程”的实施，促使我国贫困地区基础教育办学条件得到较大改观，师资水平和教学质量得到进一步提高。

2001年起在全国实施中小学危房改造工程，以基本消除现存的中小学危房，2002年全面实施。到2002年底，中央政府和地方各级政府共投入危房改造资金120亿元，总计改造D级危房3000万平方米。截至2002年底，农村中小学还存在4000万平方米D级危房，为了保证学校的正常运转和师生的生命安全，2003年至2005年中央每年安排20亿元专项资金，3年共计60亿元，对中西部贫困地区的农村中小学危房改造给予支持。(https://www.xing528.com)

为落实《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007）》，国务院在2004—2007年实施农村寄宿制学校建设工程。工程实施范围以截至2002年底尚未实现“两基”的西部372个县、新疆生产建设兵团的38个团场为重点，并兼顾中部省份部分困难地区，包括约7700所学校。建设内容以农村寄宿制学校的教学用房、学生生活服务用房和教学辅助用房的建设和改造为主。截至2006年底，已下达中央专项资金90亿元，建设学校7651所，预计可满足新增学生195万人、新增寄宿生207万人的就学和寄宿需求。

这些工程的实施大大改善了广大农村教育的办学条件，初步建立起了“保工资、保运转、保安全”的机制，“有学可上”的矛盾得到缓解，但是“上得起学”的问题变得突显起来（“完善农村义务教育财政保障机制”课题组，2005）^[24]。

国家为解决落后地区贫困家庭子女上学难问题实施了“两免一补”政策，即免杂费、免书本费，补助寄宿生生活费。从2001年秋季开始，财政部、教育部联合对中西部农村地区义务教育阶段家庭经济困难学生试行免费提供教科书。2001年中央财政安排免费教科书专项资金1亿元，中西部农村中小学贫困学生受益面为10%。2002年中央财政安排免费教科书专项资金2亿元。2003年中央财政安排免费教科书专项资金4亿元，中西部农村中小学贫困学生受益面为32%。从2004年秋季起，中央财政把免费教科书发放范围扩大到中西部地区所有家庭经济困难的2400多万名中小学生，一些地区实施了免除杂费、补助寄宿生生活费政策。从2005年春季学期开始，国家将592个国贫县的约1400万名农村义务教育阶段家庭贫困的中小学生列入享受国家财政提供的“两免一补”政策资助对象（国务院办公厅转发财政部教育部关于加快国家扶贪开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作意见的通知，2005）^[25]。2005年“两免一补”政策安排资金72亿元，其中免费教科书资金30.4亿元，免杂费资金30.6亿元，寄宿生生活费补助资金近11亿元。2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费，继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费。2007年，全国农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费，继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费。2017年开始，全国义务教育阶段学生享受“两免一补”政策。“两免一补”政策是从中西部开始到全国贫困地区实施的政策，受益面和受益程度逐渐增大，免学杂费扩展到全国农村范围内普遍实施。部分地区扩大了资助范围。北京市在全部实现了“两免一补”基础上，2007年部分区县农村学生还开始接受“三免两补”的义务教育，即免杂费、免教科书费、免住宿费、给予生活补助、给予交通补助。内蒙古农村牧区中小学“两免一补”的补助范围也在扩大，部分旗县已经实行了“多免多补”。伊金霍洛旗2004年实行义务教育阶段学生“四免两补”助学工程，即免杂费、教科书费、教辅书费、作业本费、补助寄宿生住宿费、补助少数民族学生生活费，全年共投入717万元，其中旗财政投入659万元。乌拉特后旗除了实行“两免一补”外，还免费为少数民族学生提供作业本，实行了“三免一补”。同时对贫困家庭寄宿生生活费的补助由每生每年40元提高到300元。山东省东营市2007年春季在山东率先实现对农村中小学生“三免两补”：免杂费、课本费、作业本费，每生约460元；补助贫困寄宿生的生活费，补助农村需要乘车上学的学生乘车费。

本书始于2004年，当时“两免一补”政策是针对贫困地区贫困农户实施的，因此“两免一补”政策短期效果关注对贫困农户的影响，长期效果关注该政策实施后全国城乡及西部省份宁夏的教育、经济及居民生活的变化。“两免一补”政策最初是针对农村贫困家庭实施的义务教育财政支持政策，研究其对农村的义务教育和农村贫困家庭将产生怎样的影响。本书拟从政策分析理论、人力资本理论、公共物品理论、教育均衡发展理论、农村发展理论出发，短期效果重点从家庭角度研究政策瞄准及对学生和家庭产生的影响，研究结果将能够为“两免一补”及相关教育扶贫政策的制定、实施与调整提供重要的参考依据，在理论和实践上都具有较大的研究价值。长期效果主要从国家、省级范围研究该政策实施后教育、经济的发展及居民生活水平的变化。