欧盟电视监管权力有限，具体工作由欧盟委员会承担

欧洲的传媒政策不同于世界其他地区，尤其是在传媒法规与政策的整体性和相似性方面，欧洲许多国家更具接近性和统一性，其中一个主要原因是欧盟制定了适应于欧盟国家的传媒法规和政策。鉴于欧洲传媒监管和法规制定主体是欧盟，本部分主要讨论欧盟框架下的传媒监管体制与法规体系，另外在广告内容监管方面按照国别进行了分析。欧盟在指导成员国制定有关电视产业政策和立法方面，具有相当大的权力；但在指导成员国有关电视文化政策和立法方面，特别是电视内容监管方面，权力非常有限。

1.电视监管机构

欧洲涉及电视监管的区域性机构主要是欧盟和欧洲广播联盟。欧盟涉及广播电视政策制定和执行的机构，包括欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院。在指导成员国制定广播电视相关的法律和政策上，欧盟通常只能在产业层面加以监管，例如协调市场竞争行为和政府补助等；而在文化层面尤其是广播电视内容上，欧盟的监管权力非常有限，只有针对某些特殊内容（如未成年人保护等）可以制定最低监管标准，例如欧共体（欧盟前身）颁布的《无国界电视指令》提供的即是对欧共体各国电视内容监管的最低标准。除了欧盟职位，欧洲广播联盟（European Broadcasting Union，简称欧广联）是欧洲地区重要的电视组织，它是1950年2月12日成立的公共服务传媒机构的联盟。总部位于日内瓦。欧广联成员是广电企业，其中大部分是政府公共服务广播或有公共服务职能的私有电台。目前，该组织在56个国家拥有73个成员组织，以及20个国家的34个准会员企业；通过123种语言为10.3亿人口提供781项电视服务和1049向广播服务。欧广联开办了欧洲电视网和广播网，为各成员和其他传媒机构提供实时新闻、音乐、体育赛事等节目内容和渠道分发。其宗旨是维护成员在各个领域的利益，与其他广播组织建立联系，援助各种广播形式的发展，促进广播电视节目的交换，研究与广播有关的问题，保障对广播组织共同感兴趣的信息交换，努力确保各成员遵守国际协议的条款，协助成员组织参加任何种类的谈判，或应它们的要求代表它们去谈判。

2.电视法律体系

欧盟电视立法的目的在于协调各成员国，确立视听媒体服务的基本规则，以推动信息技术和媒体服务的发展，同时保护成员国文化多样性。欧盟是基于各成员国自愿达成的欧盟条约而运转，其权力基于各成员国的授权。欧盟立法的具体工作由欧盟委员会承担。在电视立法方面，欧盟制定了《视听媒体服务指令》，规范传统广播电视及点播服务等视听媒体服务。指令内容须由各成员国通过国内立法而实现，各成员国可制定高于指令的标准，但不得低于指令的标准。欧盟关于电视的法律规定还包括：《建立欧洲联盟的协议：关于成员国公共广播电视的备忘录》《关于保障人权和基本自由的协议》《欧盟理事会关于成员国在电视事务上协调特定法律和行政规定的指令》《欧洲议会和欧盟理事会关于89/552/EWG指令的修正案》《有线和卫星指令》“电子通信网络和服务监管体系”、《欧盟兼并条例》等。

《视听媒体服务指令》（AVMSD）的前身是《电视无国界指令》，是欧盟规范视听服务（包括电影、电视、网络视频等）的主要法规。该指令涵盖了所有视听媒体服务，包括传统的电视（线性服务，英文是“linear service”）和视频点播服务（VOD，非线性服务，英文是“non-linear service”）。该指令的目的是清除制度障碍，统一欧盟视听服务市场，促进欧盟广播电视产业的发展壮大，使之能与美国抗衡。该指令是基于“来源国原则”，即：只要广播电视公司遵守所在成员国的国内法，在向另一成员国传输广播电视信号时，就不应受到接收国国内法的二次监管，接收国只有在例外情形下才能中断其播出。^[49]《视听媒体服务指令》旨在创造一个无国界的视听媒体服务领域，并提供高水平地公共利益保护。其规定遵循以下几个原则：一是尊重成员国宪法和法律制度，尊重成员国的广播电视管理制度和管理体制；二是确认视听媒体服务既具有经济性质，也是文化服务，强调视听媒体服务对社会、民主、教育和文化具有重要意义，确认视听媒体服务应适用特别规则；三是强调视听媒体服务的监管政策应当保障公共利益，如文化多样性、信息权、媒体多元化、未成年人和消费者权益的保护，并且加强公共意识和公众的媒体素养；四是提出尊重和促进文化多样性，尊重《关于保护和促进文化多样性公约》的原则，主张将包括视听服务在内的基本公共服务，从WTO框架下的自由化谈判中排除出去；五是确认私人视听媒体服务供应商和公共视听媒体服务供应商共存的行业现状，认为公共服务广播的发展需要应用新的科学技术，同时致力于维护广播电视发展的市场秩序，规范广告活动，促进广播电视节目创作与自由流动。此外，还提出要加强成员国监管机构和欧盟委员会之间的紧密合作。《视听媒体服务指令》肇始于1984年，当时的欧洲委员会发表了《无国界电视》绿皮书，明确提出开发欧洲影视业，创造单一的欧洲内部节目市场的主张。“无国界电视”政策主要体现在1989年10月3日欧共体12国颁布的《无国界电视指导原则》中，为电视广播服务在欧盟内自由流动建立了法律框架。欧理会为完善1989年协议的内容，并与已经修改的《无国界电视制导原则》相一致，也于1989年9月修改了原有协议，增强协议执行的操作性。1997年7月，欧盟委员会与各成员国广播电视的立法与行政部门互相协调，修订了1989年的《无国界电视指导原则》。新指导原则详细规定了国家管辖广播电视服务的具体标准，继续执行欧洲节目配额制，但允许各国在执行时保留一定的灵活性。2007年12月19日，欧洲通过了《视听媒体服务指令》，取代了之前的指令。其较大的变化在于用“视听服务”代替“广播媒介”，取消了传媒的线性媒介内容传播的定义，将互动传播媒介，如互联网视听服务、电视视频点播服务等互动式视听服务加入了调节范围。但是，后两次修改都没有对1989年指令的第四条（允许成员国实行广电节目配额制度）进行实质性修改，只对本条与整体的逻辑体例进行了调整。^[50]

除了《视听媒体服务指令》，欧洲另外一部同等重要的法律法规是《欧洲跨国广播电视协议》。《欧洲跨国广播电视协议》于1993年5月1日开始实施，一部与《视听媒介服务指令》相平行的法案，在跨国电视及其节目流通方面，两者的规定是完全一致的。但它只适用于跨国广播电视及其节目流通，对各国国内广播电视并无制约作用。《欧盟兼并条例》是欧盟反垄断法的主要组成部分，对广播电视领域具有重要的影响。“电子通信网络和服务监管体系”颁布于2002年，是技术方面监管的法律文件，包括4个指令和1个有关频谱政策的决定，即《共同监管体制指令》《接近权指令》《普遍服务指令》、《授权指令》以及《无线频谱决定》。该体系适用于所有的传输基础设施，对广播电视信号的传输和接收活动进行监管。该体系对广播电视公司“必须传输义务”、条件接收系统以及与数字电视有关的相关设备做出了规定。广播电视内容监管不属于该体系规范的对象。^[51]

另外，欧洲还有一些针对具体领域的区域性法律法规。欧盟委员会于1993年9月制定了《关于调整卫星广播及有线系统转播中著作权及相关诸权处置规则的指导原则》。1995年1月生效。1994年，欧理会通过了《邻接权宣言》与《关于跨国卫星广播中著作权及邻接权诸问题的欧洲协议》。^[52]欧共体《关于无国界电视广播的理事会指导原则》（1991年10月生效）、欧洲委员会《关于跨国电视广播的欧洲协约》与“卫星指导原则”“卫星协约”一起，构成了比较完整的欧洲跨国广播电视的法律框架。^[53]

除了欧盟的相关法律法规之外，欧洲国家中的欧盟国家以及非欧盟国家还根据本国实际情况制定了相关的传媒法规。其中，与我国电视国际传播业务相关的主要是节目引进、广告播出和外资准入等。这些法规直接关系到我国电视频道在这些国家的播出要求和投资规范等。

3.外来节目与资本控制

就节目引进而言，欧洲一直重视文化保护，很多欧洲国家对于引进节目的内容、字幕和比例等都有严格的要求，这也是应对美国电视节目大举占领欧洲市场的重要策略。就整个欧盟来说，出于担心美国节目可能会在欧洲占统治地位，欧盟在1989年公布的《无国界电视指导原则》中，就节目引进做出了非常详尽而严格的规定。欧盟强行规定了有关播出内容的最低标准，但成员国可以制定超出这些最低标准的规则水准。具体内容包括：第一，要求成员国确保广播电视机构为“欧洲作品”预留出大部分播出时间。该条款旨在确保50%或50%以上的播出时间免受国外（非欧盟国家）节目的竞争。第二，实施了旨在鼓励欧洲电视剧节目制作的配额制，要求广播电视机构将其播出时间的10%乃至更高的比例，或将其节目预算的10%预留给“独立广播电视机构”的制作者创作欧洲作品。到1993年底，所有欧洲成员国都已经通过了这项立法。这个《指导原则》后来经过不断修订，到1997年通过了其修正案。^[54]就单个国家而言，乌克兰国家电视与广播委员会（National Council for TV and Radio Broadcasting）规定，所有在乌克兰播出的境外节目从2006年开始都要增加乌克兰语的配音。拉脱维亚法律规定，电视台播出外国电影时，必须有拉脱维亚语的配音或字幕。另外，拉脱维亚电视台必须播出一定比例的本国节目以及欧盟节目，欧盟节目在全天节目中的比例至少达到80%，其中拉脱维亚本国节目的比例不得低于40%。根据芬兰相关规定，芬兰电视播出机构每天播出的节目中，50%的内容必须是欧盟制作的，10%以上的内容必须来自欧盟独立制片公司。根据2005年马其顿《广播法》，马其顿国家电视台在黄金时间播出的节目必须以本国节目为主，比例不得低于40%。另外，该法规定，马其顿国家电视台全年60%以上的节目必须是欧盟国家制作的。保加利亚法律规定，本国节目在公共电视台全天播出的节目中的比例要高于60%。根据希腊相关法规，希腊所有电视台必须用25%的时间播出希腊语节目，新闻、体育赛事和游戏类节目等节目类型之外的节目必须主要由欧盟传媒机构制作。(www.xing528.com)

欧洲国家对于外资准入有着不同的标准，这主要与相关国家的传媒政策和市场环境有关。对于欧盟国家而言，外资准入的法规必须符合欧盟法律的要求。法国规定所有欧盟投资者在法国拥有任何私营频道的股份不得超过25%。非欧洲成员国或欧盟成员的经济合作与发展组织，不能直接或间接拥有20%以上的股份，也不能直接或间接拥有被批准用法语播出的地面电视或广播节目。非欧盟成员不允许在有线电视机构中拥有绝大部分股权。^[55]波兰于1999年10月放开了对电视机构所有权的限制，以满足欧盟对成员国的要求。根据波兰传媒法规，拥有地面广播许可证的外国投资者最高持有电视公司49%的股份。在采用欧盟标准以前，外国投资者的可持股份被限制在35%以下。^[56]根据塞浦路斯法律，外资公司的最高持股比例是10%。从2007年开始，塞尔维亚开始在传媒领域推行私有化。根据塞尔维亚法律，外资可以在电视台中持股的最高比例是49%。另外还有一些国家则采取市场完全开放政策，对于外资准入没有任何限制。例如，阿尔巴尼亚对外国公司在阿尔巴尼亚拥有电视媒体没有限制，外国投资者在一个电视频道的持股比例最高可达100%。2005年马其顿《广播法》放松了对电视媒体的资本构成限制，对外资进入电视媒体没有任何限制。

4.新兴媒体监管与数字单一市场

同全球其他国家一样，欧洲的视听媒体格局也正在发生剧烈变化，越来越多的内容通过互联网传输，传统视听媒体受到了网络电视等新兴视听媒体越来越强的冲击，内容的制作与传输开始变得“无国界”，从而，加强欧盟各国通信与媒体监管部门间的合作势在必行。另外，欧洲正在推进传统媒体与新兴媒体监管标准及方式的协调统一。例如，欧盟正在针对网络电视的内容配比制定相关管理规定，即参照传统电视的节目比例规定，要求网络电视平台上必须有20%的欧盟节目。在未成年人保护方面，欧盟修订了《欧盟数字保护指令》（The EU Data Protection Directive），将使用社交媒体的年龄从13岁提高到16岁。这意味着，数以百万计的16岁以下青少年，无论何时想要登陆社交媒体账号、下载应用甚至使用搜索引擎，都必须征得父母同意。《欧盟数字保护指令》于1995年制定，其后经过多次修订，对建立欧洲乃至发达国家信息社会的法律制度发挥了重要作用。

为了应对互联网时代媒体格局的变化和传播方式的改变，欧盟委员会在2015年启动修改《视听媒体服务指令》的程序，这也是欧盟“数字单一市场”（Digital Single Market，简称DSM）战略的重要组成部分。目前，《视听媒体服务指令》主要针对电视台和视频点播业务，没有涉及互联网自媒体内容。“数字单一市场”战略旨在推动数字商业的发展，内容涵盖了从网络安全、知识产权保护到跨境包裹投递业务。目前这两个行业对欧洲国内生产总值增长的贡献率仅为30%，而美国达到了55%；欧盟委员会认为“数字单一市场”战略将给欧洲通信和传媒业带来新的经济增长点，一旦消除国家便捷对电子商务的限制，每年将为经济贡献2500亿欧元的增长额度。对于“数字单一市场”战略，包括电视台、电影制作公司、体育节目版权持有商等欧洲许音视频行业机构对此持疑虑、甚至反对态度，其中包括欧洲商业电视协会（the Association of Commercial Television in Europe，由37个国家的商业电视台构成）。其中，对于高品质体育、电影、电视剧和娱乐节目版权方而言，“数字单一市场”将存在四个方面的缺点，一是规模较小的播出平台将无力购买那些面向整个欧洲的高品质节目版权；二是美国奈飞公司（Netflix）等一些有实力的跨国网络电视公司、手机或有线电视公司将垄断节目的网络播出版权；三是观众的节目选择将变少，因为一些品质优良、利润空间大的节目将被垄断；四是人口规模少或讲小众化语言的国家可能会被边缘化。

5.广告监管

广告也是电视法规的重要内容之一，其中主要涉及公共电视台播出广告的权限、广告的播出总量、播出时段、播出长度和内容等。就播出总量而言，法国政府在2014年完全禁止公共电视台播出商业广告，而私营电视台从2009年开始每天广告播出时间的上限从144分钟提升到了216分钟，每小时的广告播出时长从6分钟增加到9分钟。芬兰相关法律规定，芬兰私营电视台每小时最多可以播出12分钟商业广告，每天最多可以用15%的播出时间播出广告。根据爱尔兰相关传媒法规，私营电视台每小时最多可以播出10分钟商业广告，全天平均每小时最多播出9分钟广告，公共电视机构每小时节目中最多可以播出7分钟广告，全天平均每小时最多可以播出6分钟。奥地利对广告播出有严格的规定，并根据电视台的性质（公共电视台或私营电视台）而有所不同。瑞士还规定，商业广告的总长度不得超过全天电视总播出时长的15%，另外每小时节目中的商业广告不得多于12分钟。奥地利广播电视台（ORF）等公共电视台每天最多可以播出42分钟的广告，而且广告不得插入节目中的播出。对于私营电视台而言，广告和电视购物节目的总播出时长不得超过每天总播出时长的20%，每小时的广告时长也不得超过20%。捷克议会在2006年规定，公共电视台广告播出时间每天不得超过全天总播出时间的1%。2007年，这一比例下降到0.5%。2011年10月规定，公共电视台不得播出任何商业广告。对于私营商业频道而言，全天广告播出时间不得超过总播出时间的15%，每小时的播出时长不得超过12分钟。乌克兰相关法规规定，广告播出长度不得超出电视台全天总播出时长的15%，并且每一小时之内播出的广告长度不得超过12分钟。波兰所有电视台每小时最多可以播出12分钟的广告，每天广告播出时间不得超过总播出时间的15%。塞尔维亚商业电视台每天广告播出时间最多可以达到总播出时间的20%，公共电视台则禁止播出广告。罗马尼亚法律规定，公共电视台每小时节目中最多可以播出8分钟商业广告，商业电视台每小时节目中广告播出时间上限是12分钟。葡萄牙商业电视台每小时最多可以播出12分钟的广告，而一天平均到每小时的广告播出时间不得超过9分钟。另外，付费频道在每小时中的广告播出时间限制在6分钟。斯洛文尼亚2001年通过的《传媒法》规定，商业电视台每小时最多可以播出12分钟的广告，全天总的广告播出时间不得超过总节目量的15%。另外，公共电视台全天总的广告播出时间不得超过总节目量的10%。荷兰电视台在每小时最多可以用20%的时间播出广告，而全天的广告播出时间不得超出总播出时间的6.5%。挪威对于电视商业广告播出时间有严格的规定。根据规定，挪威电视台在一个小时节目的广告播出时间比例限制在20%以内，全天的广告播出时间比例则不得超过15%。根据瑞典现行规定，瑞典电视台每小时最多可以播出12分钟的广告。在2006年之前，瑞典法律规定，从瑞典国内播出的电视台每小时最多可以播出10分钟广告，而从境外播出的电视台每小时最多可以播出12分钟广告。

一些欧洲国家对于广告的播出时段进行了规定，也就是规定广告允许播出的时间点。例如，根据瑞士传媒法规的规定，电视台不得在长度不足45分钟的电影中不得插播广告，也不得在长度不足30分钟的纪录片、新闻、宗教以及政治类节目中加播广告，其他类型的节目则要长于20分钟才可以加播广告。乌克兰相关法规规定，在长度不足42分钟的影视剧中不得加播任何广告，长度在70～90分钟的影视剧中最多可以插播两次广告。儿童节目和新闻节目中不得插播任何商业广告。根据荷兰传媒法规的规定，电视台在播出电影的时候，前45分钟不得加播广告。在挪威，长度超过45分钟的节目才可以播出广告，而且在前20分钟的节目时间中不得插播广告。

一些国家还规定了每天广告播出的时间区间以及相关播出时间段内的广告时长。例如，法国政府于2009年1月规定，禁止公共电视在20∶00到次日6∶00之间播出广告。保加利亚规定，公共电视台每天在黄金时段（19∶00～22∶00）只能播出5分钟广告，全天只能播出15分钟广告。根据马其顿《广播法》的规定，马其顿国家广播电视台不得在17∶00～21∶00之间播出商业广告。在其他时段，每小时的广告播出量不得超过4分12秒。斯洛文尼亚《传媒法》对晚间时段的广告播出有严格的限制，在18∶00到23∶00之间，所有电视台每小时的广告播出时长不得超过9分钟。

一些国家对烟草、酒精、政治竞选等方面的广告播出做出了明确规定。西欧和北欧国家对烟草、酒类饮料、政治竞选等方面的广告制订了严格、系统的规定。其他一些国家也在积极规范这些广告内容的播出。罗马尼亚禁止播出烟草广告，禁止电视台播出政治广告，除非是在大选期间。根据荷兰法律规定，电视台的酒类广告从2009年开始只能在21点后播出。乌克兰政府从2009年1月开始，禁止电视播出任何烟酒产品的广告。