生态体制机制创新的推进

1）培育建立生态补偿机制

积极探索生态补偿机制，从体制、政策等方面为雾霾的有效治理创造有利条件，是我国进行雾霾治理的重点工作，也是推进我国生态文明建设的核心。

（1）应完善生态补偿法律法规体系，加强生态补偿立法工作。环境财政税收等相关政策的稳定实施，生态环保项目的顺利开展，生态环境管理工作的有效推进，都必须以法律为准绳、以法律为保障。为此，在雾霾治理方面我国必须加强生态补偿立法工作，按照“谁保护，谁受益”“谁受益，谁付费”的原则，明确各生态主体的责任和义务，使生态补偿机制的建设及运作能够有法可依。此外，还应该与时俱进，对生态、经济和社会的协调发展作出全局性的战略部署，加快推进对《可持续发展法》《大气污染防治法》《环境保护法》等的修订，详细规定生态补偿的补偿原则、补偿区域、补偿范围、补偿对象、补偿标准、相关利益主体的权利义务等，进一步完善环境污染整治法律法规体系，推进生态补偿的制度化和法制化，把生态补偿逐步纳入法制化轨道。

（2）国家应加快建立“环境财政”，加大对重点污染区域的财政转移支付力度。国家和政府设立环保建设专项资金，并将其单独列入财政预算。同时，地方人民政府应当切实落实生态保护补偿资金，确保其真正用于生态保护与生态治理补偿。此外，国家和省级政府还可以适当调整财政支出结构，合理安排财政资金利用，使之向重点环境污染区、重要生态保护区倾斜。为了进一步扩大资金来源，我们在充分利用国家资本的基础上，应建立健全生态补偿投融资渠道，始终坚持“社会资本不放过”的原则，积极引导社会各界广泛参与，多渠道多方式地探索投融资方式，最大范围地吸收社会资本，如可以以政府为担保融通民间资本，鼓励民间资本投入污染治理，扩大融资范围；也可以通过发行专项生态环保基金等方式完善信贷支持体系，促进融资渠道多元化。

（3）要积极探索市场化的生态补偿模式。“公地悲剧”产生的主要原因就是产权模糊，理性人为了实现自身利益最大化，对公共资产进行疯狂掠夺。而其解决的主要方法是实现公共资源私人供给。大气作为公共资源亦是如此，因此政府可通过行政和立法手段，建立资源使（取）用权、排污权交易等方式将大气环境资源私有化，通过评估污染区域的环境容量、确定排污交易中的配额总量等一系列细则，按照“谁投资，谁受益”的原则，将大气治污成本转嫁到大气污染企业及污染受益者。同时，政府相关部门要做好排污权交易、资源使用权的市场监管工作，建立健全排污权交易市场制度和准则，根据监管中出现的重大问题作出反应，及时施救、补救。诸如排污权交易及资源使用权等市场化的生态补偿模式，它在广泛吸收社会资金进行生态环保建设与污染治理的同时，还可以大大降低污染治理成本，提高污染治理效率，因此要重点维护、重点监管，打造良好的循环运行机制。

2）构建区域联防联控机制，推动区域合力治霾

2017年3月5日，全国人大代表、西安美术学院原副院长、西安市人大常委会副主任韩宝生认为雾霾治理需加强区域联防联控机制。同时在已采取的各种政策措施中，加强区域之间的联防联控，已被检验和证明是当前阻击重点区域大气污染的有效方式和手段。但是和发达国家治理理念相比，我国大气污染联防联控机制尚处于初步探索阶段，当前各地方政府官员出于政绩考虑依然坚持“各扫门前雪”的传统治理模式，缺乏区域间协作治霾的理念，各政府之间也尚未建立完善的区域联防联控的合作治理机制。因此，我国要完善地方政绩考核制度、健全联防联控雾霾治理机制。

（1）完善地方政绩考核制度。我国传统政府绩效考核机制以经济发展水平作为政绩考核的唯一标准，它虽然在很大程度上促进了经济的发展，但存在忽视生态效益的重大弊端，这违背了构建环境友好型社会的必然要求，更忽视了经济社会的可持续发展，也未能充分体现政府绩效管理体系的价值和意义。因此，首先要将各地区雾霾治理成效纳入其归属地官员政绩考核范围，将GDP考核转变为绿色GDP考核，建立一种绿色政绩观，突破经济发展和环境保护并不是一对矛盾体而是共同体的传统思维。其次应确立官员环保责任终身追究制，使领导干部切实对环境负责。这对完善我国地方政府官员政绩考核制度，推进我国城市雾霾污染治理具有重要意义。(www.xing528.com)

①将绿色GDP和雾霾治理成效纳入官员政绩考核体系。贝恩认为，为了方便考核公共部门的绩效水平，我们必须设定一个明确的标准，作为政府部门绩效的评定尺度，并根据各部门各项工作的完成情况衡量绩效是否达标。在过去，我国政府官员政绩考核的唯一标准就是GDP增长幅度，这导致官员在工作中目光短视，过于看重经济的发展情况以及GDP的增幅，轻视环境效益，而对于雾霾的治理不重视、不上心、不作为、慢作为，追求短期成效，而忽视对环境的长远保护和治理，同时也不利于经济长远发展。当然，我们将GDP绿色纳入官员政绩考核体系，并不是要用绿色GDP完全取代GDP作为官员政绩考核唯一的标准，而是将绿色GDP作为政绩考核的重要内容之一，倒逼地方政府官员树立一种绿色政绩观，让其认识到经济发展和环境保护都是政绩的重要组成部分，使其转变为官理念，把绿色发展融到发展决策之中，从而推进各级领导官员兼顾经济发展与环境保护，做到“鱼与熊掌兼得”，真正实现节约资源，保护环境，推动经济全面、协调、可持续发展。

②确立官员环境责任制。在推行绿色GDP政绩观的同时，按照“谁主管，谁负责”“谁决策，谁负责”的原则，确立环保责任制、问责制及终身制，明确领导干部生态责任，避免出现经济发展而生态严重破坏，干部依旧升迁的现象。此外，为了保证环境责任制落到实处，要制定科学规范的制度准则和制度执行细则，如在地方领导在任期间，为每一位领导专门建立一套环境整治责任档案，明确记录在任期间环境污染状况、环境治理措施、环境治理成效及治理措施失当造成的经济损失和影响，以此作为官员升迁考核的参考标准之一。此外，环境整治责任档案可随官员的调离、升迁而调动，让官员树立环保意识，谨记环保责任，时刻绷紧生态保护这根弦，同时也使环保责任制具有实操性和可执行性，为打造生态文明建设新气象做出贡献。

（2）要构建区域联防联控机制。由于受我国气候条件以及经济发展程度的影响，我国的大气污染尤其是雾霾污染具有明显的区域性、复杂性及流动性特征，其中京津冀、长三角、珠三角三个区域特点尤为显著。但是长期以来，我国重点污染区域省市之间固守“一亩三分田”的思想，在雾霾治理上秉持“各自为战”的治理模式，导致区域雾霾污染问题治理难度加大。因此，构建雾霾防治区域联防联控机制，消除各地治霾分歧，达成治霾共识，形成治霾合力，对减轻我国雾霾污染具有重要意义。

①要有机构。由中央、国务院环保领导人员组成国家级环保管理机构，划分为环保、财政、规划、监督、执行等部门，相关部门负责人成立省级联防联控雾霾治理工作小组，统一领导全国各省的雾霾治理工作。省级环保厅政府下设市县级联防联控工作办，督促各有关职能部门的雾霾治理推进情况。事实表明，加强区域间的联防联控，在雾霾重点污染区域是有效的。例如：2014年北京APEC期间，为了督促各地更好地落实《大气污染防治行动计划》，做好大气污染防治工作，保障APEC会议期间空气质量，华北地区6省24市，步调一致，精诚协作，联防联控，采用非正常手段，使北京城六区空气污染程度达到一级优水平，成就北京“APEC蓝”。

②要有方法。在联防联控雾霾治理过程中，我们要根据雾霾污染程度以及影响程度划分为重点污染防护区和一般区域，并在不同的区域进行统一的防治和监管。对于重点防护区域，区域内各级政府部门要践行统一治理标准。要根据区域环境容量，统一控制域内各省、地级市以及县区的能耗最大限度和大气排污总量。同时，要加大人力、物力、财力，对重点防护区进行重点治理、重点突破。对治霾初见成效的地区，要做好霾后防护、监管工作，避免二次污染。对于一般防护区，要加强监测，做好突发性雾霾的准备工作。做到有备无患，有的放矢，实现重点区域重点在“治”、一般区域重点在“防”的防治结合的有机统一。另外，要注意在雾霾防治联防中，各区域内部能源消耗和工业活动的承载上限，可能存在由于不同城市和地区的环境承载能力和污染饱和度不同产生差异。同时该最大上限也会受到区域经济发展水平、气象条件的影响。因此，区域联防联控就要根据区域经济发展水平及气候条件等影响因素确定能源消耗的最大限度，控制排污总量，减少相邻区域之间雾霾污染扩散，达到治霾成效最大化、成本最小化的治理目标。

③要有平台。我们通过构建跨地区、跨区域的监测、预警、防控平台，建立健全联防联控雾霾污染监测预警机制，强化对雾霾等突发性大气污染事件应急措施，建立雾霾污染应急预案。但雾霾监测预警平台的建设离不开技术的投入和大力支持。对此，我们可以成立雾霾治理专家小组，将相关的科技人才、科技资源聚集起来，对治霾过程中遇到的专业性问题进行针对性的研究和探讨；还可以通过加大技术投入与研发，建立雾霾污染监测网络，记录并统计大气中各种雾霾污染物原始污染数据，提高污染物数据信息统计的真实性、时效性；还可以利用卫星、航测、遥感等技术获取监测信息，掌握大气运动规律，进而分析各雾霾污染区域大气质量变化趋势以及各区域之间雾霾扩散情况，为制定科学合理的治霾策略提供保障。同时，可以利用现代网络信息共享平台，建立专门的雾霾信息传输系统，实现各地之间雾霾信息资源共享，以此推动各地合力治霾。