英国治理经验及对策研究

英国是最早进入工业化的国家，也是最先受到工业化和城市化负面效应的国家。因此，英国治理大气污染的时间周期最长，经验也最为丰富。不同的历史阶段，英国的大气污染源不同，其治理的方法经验也有很大差别。根据英国大气污染的特点以及政府治理污染的措施，英国治理大气污染进程可以分为三个历史阶段。

第一阶段，13世纪到20世纪50年代。这一阶段的一个重要特点就是应对型治理大气污染，一边污染环境一边进行整治。这一阶段前期，英国处于第一次工业革命的前沿阵地。第一次工业革命的一个重要特点是将煤作为工业燃料，这造成了严重的大气污染，也引起了最早的大气污染治理。为了减少燃煤带来的空气污染，英国政府于13世纪上半叶后期采取相应措施，限制煤炭燃料的使用量。然而，初期的治理，并没有遏制大气污染蔓延的势头。

这一阶段中期，蒸汽机产生的大量工业烟尘，成为主要污染源；另外，其他工业（如碱业）排放大量酸性物质，产生有毒气体。在人们强烈的抗议下，英国政府于19世纪前期出台法令治理烟尘污染，比如《德比法案》《利兹改善法》《烟尘禁止法案》等，然而由于法案涉及范围不全面、制定方法不科学、执行不严格等，并没有产生明显的改善效果。虽然烟尘治理没有多大改善，但是在治理酸性气体排放等方面，立法起到了作用。1863年，《制碱法案》出台，随后制碱工业排放的酸性气体得到了遏制，在一定程度上改善了空气质量。随着工业化程度的加深，工业得到了极大发展，而相关的环境治理手段却远远落后，导致越治理，污染越严重。

第二阶段，20世纪50—80年代。该阶段的特点是空气污染治理得到了前所未有的关注，空气质量得到改善。该阶段的一个重要形成原因是20世纪五六十年代伦敦发生的严重雾霾事件，该事件造成了重大的经济社会损失，极大地唤醒了英国各界对大气污染的关注。基于伦敦雾霾的影响，1955年，英国出台了具有里程碑意义的空气污染防治法案《清洁空气法案》。另一方面，在这一阶段，英国的能源结构也发生了很大转变，逐渐从污染高的煤炭转向更为清洁的油气能源，这也是该阶段英国大气污染减少的重要原因。尽管该阶段空气污染治理取得了重大进展，烟尘、烟雾、雾霾的污染程度极大减轻，但二氧化硫等不可见污染物导致的污染依然不容忽视。

第三阶段，20世纪80年代后。该阶段的污染源已不再是传统的烟尘等燃煤颗粒，而是由机动车排放的尾气以及温室气体。其主要原因是汽车工业的迅速崛起以及石油天然气的大量应用。这一阶段治理污染的手段也更为丰富，治理的方法也更加有效治本，除了采取立法等强制手段外，政府更加注重采用经济、舆论等手段治理大气污染。另外，这一阶段社会群体环保意识以及主动性增强，大量环保公益组织成立。

由于英国长期坚持不懈地进行大气污染治理，建立起了相当完善的大气污染治理体系，被视为大气污染治理的成功典范。本节将从政府、社会、市场三个角度阐述英国大气污染治理的经验。

英国政府对大气污染的治理经过长时间的历史实践，积累了大量教训与宝贵经验。本节将从立法、行政、经济手段等角度梳理英国治理大气污染的历史经验。

1）立法手段

从英国治理大气污染的历史可以看出，英国自始自终都非常重视对大气污染治理的立法工作。在大气污染的治理中，英国逐渐建立了完善的法律体系，为大气污染防治打下了坚实的法制基础。但是英国大气污染立法并非一帆风顺，早期立法也有不足之处，其主要有以下不足：

第一，国家立法滞后于地方立法。工业化时期，英国工业主要集中在大城市，因此大气污染首先发生在这些城市。因此，污染严重的地方率先立法，比如《德比法案》《伦敦公共卫生法》《利兹改善法案》，这些都是地方政府制定的地方性法律。由于立法的分散性，污染的源头会迁移到没有立法的地区，导致区域性的大气污染无法得到有效治理，暴露了地方立法的局限性。

第二，立法缺乏系统性、主动性。早期经济发展以及工业化是国家重点，并且缺乏大气污染的相关经验，导致立法缺乏前瞻性、预见性。《烟尘禁止法案》《制碱法案》等法案的制定，都是由于烟尘和酸气对人们的生活和健康造成了严重影响，政府才开始制定法律限制烟尘和酸气的排放。另外，可以看出，每个立法都有很大的局限性，立法都针对相关行业，并没有系统地将各个行业进行统筹考虑；也没有针对家庭燃煤的相关立法。

第三，行政命令法律化。政府为了有效治理大气污染，主要通过立法把行政命令上升到法律层次，一方面造成法律条款繁复，标准滞后、修订及废止麻烦，另一方面造成行政手段单一、僵化，不利于提高大气污染防治的效率。

尽管如此，立法还是规范了治理行为，尤其是通过法律的形式规定了一些环境标准。这样不仅可以避免环境治理的随意性，还可以防止腐败行为的发生。为了应对大气污染的实际变化，英国政府不断修订和制定新的法律。比如《制碱工厂法》曾经经过多次修订，不断扩大治理规模和细化治理标准。另外，1956年制定的《清洁空气法案》是英国第一部主要针对煤烟治理的空气污染防治法律。直至20世纪八九十年代，大气污染物由煤烟变为机动车尾气，原先制定的法律已不再符合实际情况。于是，英国政府又出台了《环境保护条例》《机动车辆（制造和使用）规则》《烟雾探测器法》等法律。英国的立法工作始终针对实际的污染情况和保护公共利益，使法律体系更加完备规范，为法律的有效实施奠定了基础。在新时期，英国大气污染防治立法呈现出以下较为完善、成熟的特点：

第一，立法系统化趋势明显。随着大气污染防治的深入，各种大气污染要素之间的联系与关联性得到认识，系统性治理逐渐显现。英国于1990年通过了《环境保护法》，该法把环境看作一个整体，对环境进行统一控制。

第二，立法战略性增强。20世纪70年代后，英国环境立法呈现出计划性立法趋势，环境法律的目的性、计划性和前瞻性增强。20世纪70—90年代，英国制定了多部法律治理大气污染。

第三，立法技术性突出。随着科学技术进步，英国政府不断改进空气质量检测方法，并提高了相应的大气污染排放标准。比如英国在1973年制定的《机动车辆制造和使用规则》，规定禁止使用尾气不达标的车辆，并积极采用新技术来解决汽车尾气和耗油量的问题。

2）行政手段(www.xing528.com)

行政手段是治理大气污染最主要的手段之一，英国在治理大气污染时，采取了以下行政手段：

第一，成立专业机构进行资源管理和污染控制。首先，建立科层制的污染控制机构，分别应对空气污染、水污染、危险废弃物和固体垃圾。其中，在中央一级有三大环境管理机构^[1]：（a）环境部，主要职能是制定政策法规和进行监督管理，负责全国的建设规划和环境保护；（b）皇家环境污染监督局，负责监督各环境要素的综合污染控制，起到科层的协调作用；（c）全国河流管理局，负责全国水资源的保护、污染控制和开发利用。其次，成立了内阁委员会。由于环境问题较多，内阁委员会的主要任务是协助政府解决环境问题，使环境问题能够迅速解决。再次，成立了各种咨询机构。为了便于人们了解环境方面的问题，英国设立了各种咨询机构。各机构由具有相关科学知识和专业特长的专家组成，能够更准确地解答相关环境问题。

第二，制定污染物的排放标准。通常情况下，英国有三种分类标准：ⓐ履行标准；ⓑ基于技术的标准；ⓒ规定必须使用具体的某种技术的标准，即为了公众健康，在工业生产中必须使用某种转化技术消除特定污染^[2]。伦敦市为了改善空气质量，专门发布《伦敦空气质量战略》，对交通系统如何减少排放作出了具体而严格的规定。对于公共汽车的减排治理，政府有三条举措（杨娟，2015）：ⓐ规定公共汽车的排放标准，要求所有车辆到2015年实现欧Ⅳ排放标准；ⓑ规定公共汽车的技术标准，即要求所有公共汽车都要安装尘粒捕集器；ⓒ引进电动车、新能源车等更加清洁的车辆。

第三，成立专家顾问委员会^[3]。英国政府在进行大气污染治理之前，一般会成立由专家组成的调查委员会，为政府部门治理污染提供意见报告。在19世纪40年代，曾经有两个专门委员会调查过烟尘问题。在1952年大烟雾事件发生后，政府首先任命了比弗委员会开展调查工作，随后根据比弗委员会的调查报告制定法律，开展相关的治理工作。由于大气污染相当复杂，所以成立专家咨询委员会可以充分利用专家的专业知识，保证治理工作的科学性；同时，大气污染治理不可避免地触及一些行业或者人群的利益，专家咨询委员会的中立地位可以保证其调查结论避免利益的影响，保证治理工作的公正性。

3）经济手段

在大气污染治理中，英国积极发挥了市场机制。一方面，运用准市场激励的方式来治理大气污染，即通过政府制定相关标准和收费进行污染控制，向威胁这一标准的行为征收税款或者费用，税额根据排放行为造成污染的货物量或污染行为本身确定。例如为了符合欧盟相关标准，在2003年，伦敦市政府开始对进入市中心的私家车征收“拥堵费”^[4]。另一方面，充分采用经济激励机制。英国在治理大气污染的过程中，运用最佳可得技术（BAT）标准。为了使污染程度降到最低，英国批准行为人可以使用最有效的经济手段，充分表现了经济激励机制的灵活性。

4）引导公众参与

一直以来，英国公众都非常关注大气质量，是大气污染得以解决的关键力量。首先，英国居民具有强烈的环保意识。如果大气质量危害到居民的健康，他们就会利用选票来推翻治污不利的政府和拒绝购买不达标企业的产品。如此一来，既可以推动政府和企业治理大气污染，也可以转变环境治理的方式。其次，非政府组织在治理大气污染方面也做出了贡献。非政府组织不断扩大规模，纷纷建立起来。截至1970年，有250万～300万名英国公民加入了至少一个环保组织^[5]。非政府组织积极宣传保护环境的重要性，使公众更加关注环境问题，并增强了节约能源的意识。再次，公民享有环境知情权、参与环境决策权和环境公益诉讼权。英国公民积极参与到大气污染的治理中，如今以民事诉讼起诉违反相关法律法规的行为已经越发流行起来。

5）企业参与治理

在英国治理大气污染的过程中，一方面，英国政府加强对企业的管理。英国不断加强对企业的监管力度。对于造成大气污染的企业，英国政府将会对其进行严厉整治。如果被整治企业仍然不改正，就会面临停产风险。另一方面，企业也积极进行治理。首先，企业重视科学技术。为了降低污染程度，企业积极运用科学技术进行生产。比如企业积极运用大气污染控制技术进行生产，优先选择无污染的生产，从根本上防治大气污染。其次，企业严格把关生产的选材。企业进行生产前，会优先挑选合适的原材料，从而有效地减轻污染。再次，积极安装废气的净化装置。在治理大气污染的过程中，控制污染源是关键。企业从污染源处着手，积极安装净化装置，进而改善大气质量。

6）英国治理模式

英国工业化时间最长，治理大气污染的经验也最为丰富。

第一，在政府层面上，立法、行政、经济手段并用。首先，英国政府十分重视立法工作，不断完善和修订相关法律。不同时期英国立法特点明显，在早期，立法具有地方立法早于国家立法、立法缺乏主动性和行政命令法律化等特点；在新时期，英国大气污染防治立法较为完善，具有立法更加系统化、战略性增强和科学技术突出等特点。其次，行政手段与经济手段得到了充分发展：行政上，英国不仅成立了专业机构和专家顾问委员会，还制定了污染物的排放标准；在经济方面，充分发挥市场机制，运用经济激励和准市场激励机制。

第二，民众积极参与大气污染防治。英国公众是推动英国治理大气污染的终极力量。民间的环保组织一直存在，公众具有强烈的环保意识。

第三，企业积极配合大气污染治理。企业积极运用科学技术，采用无污染的工艺，严格把控生产程序。