经济结构演进与雾霾治理对策的研究成果

纵观中华人民共和国成立以来我国大气污染防治政策的变迁过程，可以看出，政策呈现阶梯式渐进轨迹，从刚开始的政府管控到政府、企业和公众共同参与治理活动；政策工具也从命令控制型逐渐向公众参与型趋近；因政策外的行动参与者增加，政府和企业“一对一”的简单关系逐渐演变为“多对多”的网络结构，由传统的行政主导型逐渐向社会合作共同治理方向发展。每个阶段的政策不仅在上一个阶段上逐渐完善和拓展，也根据阶段性的污染特征在不断地调整和采用新的政策工具。

首先，虽然我国现阶段的大气政策为防治大气污染起到了引导和规范作用，大气污染物的浓度在不断下降，但排放量仍然巨大，2017年全国空气质量达标的地级城市仅占27%；而且大气污染治理相关技术不太成熟，没有统一的质量标准。其次，因我国经济发展较快，地方政府可能为了政绩或区域经济发展，对大气污染不加重视，这就难以让治理政策发挥作用。最后，我国政策工具还处于起步阶段，不够成熟，难以解决当前大气问题。对此，我们主要从以下四个方面加以解释。

1）法律法规更新滞后，地方执法操作不规范

虽然现今我国大气污染政策的实施取得了不错的效果，但近年来我国经济处于高速发展阶段，大气污染也从原来的单一点源污染扩展到如今的复合型污染，呈现出经济发展和环境质量保护严重脱节的状况，现今大气污染防治法律法规的更新速度已难以跟上大气的污染速度，大气污染形势异常严峻，相关污染防治的法制发展道路仍任重道远。立法作为解决大气污染的根本，却无法满足新时代的需要和发展，修订和更新都存在一定的滞后性，有的法律法规竟然时隔30年才进行更新。相关大气污染的标准体系仍不完善，部分标准缺失，不利于污染的治理。我国对大气污染的防治仍有“先污染后治理”的模式，各地区在以GDP作为经济发展指标的同时仍会忽略其带来的大气污染问题，相关政策监管实施不到位。虽然我国对“两控区”的酸雨和二氧化硫在不断地实施控制，但治理效果不明显，区域性污染的扩大让污染形势愈发严峻。这时，一些软政策和滞后性政策带来的问题就更加凸显，它们已难以实现治理需求。

尽管包括《环境保护法》在内的相关法律文献都对中央政府下达的政策发布了具体的管理规定，但仍缺乏对地方政府的立法规范，各政府在执行政策过程中难以做到得心应手。例如针对大气污染区域性特征，各级政府通常只承担自己管辖范围内的责任，而缺乏地区间的协同合作，自扫门前雪的现象让大气区域污染特征难以缓解。我国对大气污染的监督管理机制也存在落实不到位现象，一些地方政府在环境质量监测方面弄虚作假，再加上地方政府治理压力和责任在政策下达中逐级递减，造成责任不落实、管理不到位的现象，尤其一些企业在政策监管下仍存在污染防治不自觉、违法偷排现象。政府中有的部门存在职责和权限重叠，责任不清楚，以致遇到问题相互推诿，从而降低政策实施效率，不利于大气污染防治体系的建立。

2）财政支出和投入规模较小，财政支持手段单一

财政政策作为大气污染最重要的手段之一，既能为政府的管理提供财政支持，又能利用税费政策在市场上起到调节作用。中央政府为响应蓝天行动，为大气污染设立了专项基金用于中央对地方的移动支付，但是大气污染防治支出占污染防治总支出的比重在下降，2018年节能环保支出占一般公共预算支出的2.88%，在总支出中排名第六，教育支出占比最大，为14.59%^[27]，所以，节能环保支出在公共支出中地位不够突出，同时在污染防治项目中，“大气”项目占比偏低，“水体”项目支出占比最大，对当今区域性大气污染特征来说，中央对节能环保的投入较少，尤其对大气污染的投入规模根本不能解决大气污染现状。另外，专项基金用于中央对地方的转移支付，加大了地方政府的治污压力，它们面临财政投入较小的情况，便会心有余而力不足，大气污染不仅得不到改善，还降低了财政支出的使用效率。

煤烟尘是大气污染的主要污染物，企业是大气污染源的主要主体，政府却要通过政府补助、税费形式让企业自行治理，殊不知大多数工业企业属于中小企业，其对废气治理的技术尚不成熟，也没有足够的资金规模来支持废气治理。虽然政府推出排污费补贴等其他补贴方式用于治理污染，但财政支出规模有限，企业治理需要很多资金，大部分企业仅通过自筹资金用于治理，这会加重企业的负担，不利于企业的长期发展。企业仍需要通过绿色信贷等其他财政方式来解决资金问题，不然企业的废气治理情况便难以改善，财政补贴也难以发挥作用。(www.xing528.com)

3）环保税种存在问题，税收体系不完善

税收政策是政府最有效的调控手段之一，而我国大气污染税收政策处于起步阶段，形成了“收费为主，税收辅助，补贴配合”的税费政策局面。消费税作为大气污染相关的主要税目，主要针对汽车和成品油作了详细的税率规定，但高耗能的煤炭等未被纳入征税范围。成品油中有的污染较大但税率较低，因而税率设置不合理。有关资源税，例如原油和天然气，从量计征，单一环节，这就有可能导致开采企业在价格上做手脚，致使资源遭到掠夺性开发，造成资源积压。汽车尾气作为大气主要污染物，而我国在车辆购置税上只对新车采取一次性缴税政策，对存在污染问题更大的二手车却没有明确规定，所以仍不能解决相应排放物问题。

首先，与西方国家相比，我国现有的大气污染相关税收范围较小，税率设置和税收优惠不合理，混乱的收费政策不仅解决不了当前的污染困境，还会加重企业的税收负担。随着越来越多的商品进入流通市场，除了能给大气污染带来影响的摩托车、汽车、成品油等外，仍有相当一部分消费品可能对大气或者环境带来一定的污染，但我国没有实时对那些消费品进行检测，征税范围和税种也长期未更新，这不利于消费者达到绿色消费的目的。其次，排污费的收费标准低于企业治理成本、税费标准不规范，会使企业愿意采用较低费用获得更多收入。排污收费制度只适用于企业，但对日常的生活废气、废水却没有明确规定。最后，国家的环保税收优惠政策较单一，通常采用直接优惠和适时鼓励的模式，而对减污技术研发方面缺少鼓励政策。整体来说，我国关于大气污染的税收政策体系还有待完善。

4）能源结构有待优化，环境监察机制不健全

现阶段，我国能源结构可以概括为“富煤、贫油、少气”。虽然我国提倡发展清洁能源，但是我国煤炭储量仍为最大，燃煤产生的二氧化硫和氮氧化物是大气主要污染物，大气污染物的基数仍然很大，仍未摆脱对传统煤炭的依赖。我国对煤炭工业采用政策手段加以规范和引导，但是现有的政策对煤炭的限制太软。近年来虽然清洁能源替代、大气污染治理等对煤炭需求形成制约，但随着电力行业用煤需求增长，煤炭消费增长拉动产业发展，煤炭消费需求小幅增长^[28]。部分地区还存在产业结构偏重、布局紊乱、能源结构调整不到位的现象，这是区域性污染特征的一大原因。所以，我们应该提高清洁技术，加强对化石燃料的利用率。我国对新能源投入力度较少使能源开发技术和能力有限，缺乏法律政策的引导使新能源发展缓慢。所以，从当前能源消费结构来看，以燃煤为主体的格局仍将继续维持。

环境保护工作在有相关法律支持的情况下，还得有监察制度对环境法律执行情况进行有效监督。对此，我们面临的问题有：首先，环境监察工作单一，我国现有的相关环境督查法律不健全，对相关规定标准实施设立不到位，督查中心在执法时只有检查、调查和建议权，而缺乏相应的手段对环境违规进行制约。其次，督查中心和地方政府相关部门职责划分不明确，在执法监察过程中易出现“重复检查”现象，易将环境监察稽查对象混淆，将监督管理的对象由下级环境监察部门错认为排污单位，从而对稽查工作的质量产生影响。最后，我国监察执法力度不足。我国环境保护工作已执行几十年，但部分员工思想观念落后，与理论知识丰富的新员工相比，执法人员水平不一，执法队伍整体素质不均衡；现在很多高科技设备也被逐渐运用到监察工作中，但因一些员工对新技术不能熟练运用而对环境检查和管理工作作用十分有限，以致影响检查工作的进度。