民办高等教育政府公共教育财政资助研究成果

目前政府对民办高校主要还是采取单纯的行政干预手段，管理简单划一，忽视了民办高校的特殊性，导致管理权利异化，政府管理“越位”“缺位”与“失位”并存。在处理政府与高校的关系上，要改变以前单纯依靠行政命令等方式管理高等教育的方法。

关于政府在公共事务中的作用，目前主要有三种不同的理论，分别是老行政管理理论的“划桨”论、新公共管理理论的“掌舵”论和新公共服务理论的“服务”论。老行政管理理论是对19世纪末发展起来的行政管理理论的一种称谓，主要是为了区别新公共管理理论。在老行政管理理论体系中，实现了政治与行政的分离，认为行政的主要作用是落实一定的政治意图，执行既定的决策，即“划桨”，而提高行政执行能力的最有效的制度安排是科层制。政府行政管理人员被认为是“行政人”，他们通过执行行政决定并在科层制行政管理体系中获得晋升来实现和体现自己的价值。新公共管理理论的核心思想是：政府有自己的使命；政府应该以追求经济利益为目标；追求行政的绩效；注重行政管理人员的“企业家精神”；政府在社会发展中的作用是授权和制定规则，即“掌舵”；通过放权和分权，充分发挥市场的作用，并将竞争机制引入公共服务领域；在扩大个人利益的过程中实现和体现公共利益。^[7]新公共管理理论的组织理论为民办高等教育的政府管理构建了制度框架。组织理论将公共组织分为政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织。政策组织和规制组织负责“掌舵”，服务提供组织和服从型组织负责“划桨”。政府应该把“掌舵”放在自己职能的中心位置，集中精力提供合理的制度安排并对其他公共组织的活动加强监管。公共服务取向模式是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门既与以往旧的公共组织决裂，又保留明确的认同感并给予目标使命合法性。这种模式的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提供的全社会学习过程（如鼓励社区发展、进行社会需要评估）；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。因为无论是生源、师资还是财力物力资源都与强势的公立高校不可同日而语。因此，政府应制定一定的鼓励政策和激励措施，使民办高校与公立高校形成竞争格局。“新公共管理”核心的观点是为结果而管理（managing for results），而不是努力去完成那些被期望做的事；最重要的结果之一则是使顾客满意。^[8]批评者认为，在一个价值观多元的社会，为特定“顾客”服务可能使政府成为特定利益集团的代言人；政府从公共服务领域的退出也将导致公共服务供给的减少，社会不公的加剧。

针对新公共管理理论存在的问题，有学者提出了“新公共服务”的思想，“新公共服务”的核心观点如下：①政府的作用在于服务而不是掌舵，应该使公民的利益得到明确表达和满足；②政府应服务于公民而不是顾客，公务员应该关注公民并且在公民之间建立信任和合作关系；③公务员应该追求公共利益，找到社会成员的共同利益和共同责任，而非个人利益驱动；④公务员应该是重视公民权胜过重视企业家精神；⑤除经济发展之外，政府还应该承担更多的责任，如宪法和法令、社区价值、政治规范、职业标准以及公民利益等；⑥政府应该重视人，而不只是重视生产率。^[9]根据这一理论，政府在教育中的作用就是通过法律、财政、管理、信息等手段促进教育的公益性。服务型政府是政府行政改革的重要方向，也是政府在高等教育领域中需要扮演的另一种重要角色。具体而言，一是通过制定法律法规对私立高校设立、组织和运作进行“合法性管理”，如对办学基本条件的审批、对办学经费的审计、对法律责任的追究等；二是拓展“服务性管理”，如提供无偿办学用地、低息贷款、经费资助、法律援助、信息服务等；三是要积极培育社会中介组织机构参与对私立高校的“合理性管理”，如开展对学校规模、学术水平、教育教学质量等的评估，强化私立高校自我检查、自我评估意识和行为。政府还应在这一过程中逐步在招生、学历证书颁发等方面放权给私立高校。^[10]政府关于民办高等教育管理职能的转变，要切实做好以下几个方面的制度改革与创新。

8.3.1.1　健全民办高等教育管理机构

目前相对独立的民办高校管理体制尚未建立，对民办高校的管理往往同公立高校管理混杂在一起，忽视了民办高校的特殊性。政府应该尽快建立独立的、综合性强的民办高等教育管理机构，把原先的各个管理部门诸如劳动、人事、民政等管理职能重新整合，使管理职能专门化和规范化，改变现在管理多头，管理越位、缺位与失位的局面。其主要职能是核查、审批民办学校报送的收费标准和对民办学校进行财务审计监督，以规范收费行为和保证经费的正确用途；指导和帮助民办高校建立健全财务机构，完善财务制度；定期对民办学校进行财务检查、监督和指导，促使民办高校提高经费使用的效益，保证资金运用合理规范。例如，为提高政府管理效能，防止因政府部门之间扯皮而导致政策的空洞化，有必要建立以教育行政部门设立的专门管理机构为平台，各部门间相互协调的工作机制。江西等省成立的民办教育工作领导小组，是我国民办高等管理体制改革与创新的一次成功尝试。该领导小组是由教育、人事、物价、税务、财务、工商、公安等部门负责同志组成，领导小组下设办公室，负责协调各方面的关系，及时研究处理民办高等教育发展中的重大问题，确保民办高校在征地、税收减免、教师待遇、学生待遇等方面享有与公办高校相同的待遇。^[11]实践证明，民办教育工作领导小组在协调各职能部门的相互关系、落实民办高校的政策待遇、避免集团之间因利益而相互制约等方面，起到了重要的作用，有力地促进了民办高等教育的健康发展。

8.3.1.2　建立民办高等教育评估认证机制(www.xing528.com)

有关部门在教育评估中，往往只用一个标准来衡量，套用公办高校的评估指标体系。其实，民办高校与公办高校起点不一致，条件各异，在很大程度上没有可比性。而标准只有一个，要求一样，实际上也难以操作。从民办高校与公办高校的特殊性来看，难以用一个标准来衡量。比如对师生比的统计，民办高校教师主要是教学工作，但在一些公办高校的一部分教师主要从事科研工作，统计就可能产生偏差。实际上，即使办学条件一样，培养出来的毕业生也不可能有一样的质量，用一个统一标准进行评估，忽视了民办高等教育发展的多样性，也忽视了民办高等教育发展的市场化特征，不利于引导民办高校多样化人才培养并立足于办好多类型的学校。1998年召开的世界高等教育大会通过的《21世纪高等教育：展望和行动世界宣言》指出：“高等教育的质量是一个多层次的概念。但对学校、国家和地区的具体情况应给予应有的重视，以考虑多样性和避免用一种统一的尺度来衡量。”^[12]因此，评估不但要依据政府与社会的价值取向，而且要考虑市场的价值取向。用一个标准评估不同对象，其不合理性是显而易见的。政府应该尽快建立政府主导、社会各界参与的多元化、专业化、特色化的民办高等教育评估认证机制，设立统一的评估认证标准，加强质量监控，并根据评估和监控结果，通过行政、经济等多种手段对教育质量好的民办高校给予鼓励，使民办高校从规模发展导向型逐渐向质量导向型转变。

8.3.1.3　进一步扩大民办高校自主办学权

民办高校在政府资助等方面处于一个与公办高校有所区别的位置，据此而形成的与政府的关系应该与公办高校有所不同。它们与政府的关系没有公办高校那么紧密，因此应该具有更多的办学自主权。前文已述，我国民办高校起码应拥有五个方面的办学自主权，但是现实中并非如此。一方面，政府担心民办高校质量、管理等方面存在问题，实际上对民办高校控制较严；另一方面，有的民办高校为了与政府处理好关系，争取政府资助或其他优惠，甚至放弃一些应有的自治权。同时，政府部门往往仍用计划经济时代的某些观念，或者用管理公办高校的方法来管理民办高校；在专业设置、课程及课程内容安排、课程计划甚至教学大纲等方面，用一个统一的标准来衡量。这些情况限制了民办高校办学的自主权，也使得民办高校难以办出特色。值得指出的是，《民办教育促进法》颁布实施后，这种情况并没有得到改变，民办高校依然没有多少办学自主权。在民办高校专业设置和办学特色等方面，有关部门一方面提倡个性、鼓励特色，另一方面又严格强调统一性。这种自相矛盾的管理办法，使得民办高校的办学自主权受到限制，办学活力被抑制，难以形成自己的特色。^[13]政府必须认识到自身所处的位置，应由行政指挥者的角色向公共服务者角色转变。对民办高等教育管理，政府行为不能无所不在，不该管的就不能去管，要进一步扩大民办高校办学自主权，在招生计划、专业设置、课程安排等方面，政府管理部门应该放权让民办高校自主办学，发挥民办高校的主观能动性，办出特色，提高质量，成为人民群众满意的学校。

总之，在社会主义市场经济深入发展的过程中，如何理顺关系，吸取国际上其他国家管理私立高等教育的经验，实施有效管理，是摆在政府主管部门面前的一项新课题。我国民办高校要实现持续科学发展，必须处理好民办高校与政府之间的关系，重建公共教育宏观管理机制和治理结构，准确定位市场经济体制条件下政府民办高等教育管理职能范畴，合理界定各级政府民办高等教育管理的责任，解决政府在民办高等教育管理中的“失位”“缺位”和“越位”问题，实现政府教育管理职能从计划经济体制向市场经济体制变革，从行政管理职能向提供公共服务职能转变，以最大限度地激发民办高等教育改革和发展的活力，充分保障受教育者的权利，有效整合和利用各种教育资源。只有这样，才能充分发挥政府对民办高校宏观管理职能，充分发挥政府宏观管理职能，促进民办高校发展。