基于绩效原则的动态资助方案-民办高等教育财政资助研究

动态资助是指根据效率原则，依照学校各年的办学绩效分别给予不同的财政资助。财政资助不是一成不变，也不是细微变化，而是根据学校办学效益和办学情况进行相应的变化。办学效益成为资助的主要依据。其中，一般资助的变化是此种资助策略的主要体现。

7.3.3.1　我国公办高校财政拨款模式分析

从1985年开始，我国政府对公办高校的财政拨款模式为“综合定额＋专项补助”，主要由“综合定额”和“专项补助”两部分构成。“综合定额”是拨款机构在根据学校类别和办学层次制定生均教育经费定额，在此基础上确定财政拨款标准的一种方式。“综合定额”包括教职工工资、补助工资、职工福利费、人民助学金和奖学金、设备购置费、修缮费、公务费、业务费、其他费用和差额补助费等。这部分经费由教育行政管理部门按列入国家指令性招生计划内的学生人数和规定的定额标准核定下达。“专项补助”则是对“综合定额”的补充，由拨款机构在考虑学校的各种特殊需要后单独做出的经费安排。专项补助包括专题科研补助费、重点专业设备购置费、一次性修缮补助费、离退休人员经费、长期外籍专家经费和其他特殊项目补助费等，这部分经费由教育行政管理部门按照各院校的实际情况核定下达。这种模式下的拨款依据是在校学生数量和生均成本，实际是往年的决算数而非合理的成本。由于拨款的标准无法体现高校之间的资源利用效率与社会效益方面的差别，在校生数量多的学校获得更多的拨款，导致高校在数量和层次结构上盲目扩张和升级，并由于缺乏绩效评价导致教育质量的下滑和教育经费的浪费。从2002年开始，我国财政部对中央部门的预算核定方式改为基本支出预算和项目支出预算。国家财政体制的这项改革从总体上要求“部门的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明”，在党政部门、事业单位开始实施财政集中收付制度，在这种背景下，高等教育财政拨款进行改革，把“综合定额＋专项补助”变为“基本支出预算＋项目支出预算”。“基本支出预算＋项目支出预算”模式下，高等教育财政拨款由基本支出预算和项目支出预算两部分构成，基本支出预算解决高校正常运转、完成日常工作任务所需要的经费；项目支出预算主要是解决学校的大型修缮和某些专项业务活动而发生的支出。^[9]这种改革和原来的拨款模式差别并不大。

7.3.3.2　国外高校财政拨款模式分析

美国、英国等国家高等教育财政拨款主要采用公式拨款法、专项拨款法、增量拨款法等模式。公式拨款法是西方国家高等教育普遍采用的一种拨款模式，它的主要优点是采用固定公式，然后选取一些参数，就能决定拨款的数量，这样减少了拨款中人为的因素，也能提高拨款的效率；各国公式拨款法没有统一的公式，政府根据本国实际确定使用的拨款公式，甚至一国内不同地区以及不同时期所采用的拨款公式也不同，这取决于政府需要考虑的拨款对象、目标以及公平和效率等因素。专项拨款法一般是政府针对特定对象的拨款，科研项目一般采用此种模式，而且一般采用招标的具体形式，以保证财政拨款的最优配置和高效使用。增量拨款法现在使用得越来越少了，因为西方国家高等教育拨款体制越来越完善，拨款也越来越透明和公平，而增量拨款法和公平原则是相违背的，另外该模式在财政处于困难时是很难执行下去的。值得一提的是，美国、英国等发达国家近年来对高等教育拨款开始采用一些效益指标，例如美国肯塔基州用25个绩效指标来衡量政府的财政拨款。目前绩效拨款模式只是作为公式拨款法等模式的辅助方法，预计绩效拨款模式将会越来越多地被各国采用。^[10]因此，民办高等教育财政资助的实施关键，在于引入绩效资助理念并构建激励机制，将财政资助预算经费与学校的教学质量评估结果及管理运行绩效直接挂钩，促进高等学校的内部管理、经费使用、办学效益和效率的不断提高。

7.3.3.3　我国民办高校动态财政资助方式构想

我国政府没有对民办高校进行“综合定额”的直接拨款，也没有类似“基本支出预算＋项目支出预算”的拨款基础，民办高校办学与公立高校办学有显著的区别。首先，民办高校的资助不可能在所有高校进行，有其特殊性；其次，民办高校生源结构也不同，本地生源多，贫困家庭学生多；再次，公办高校的产权结构等也与公立高校不同。因此，民办高校的财政资助不等于公办高校的财政拨款，其财政资助的方式也不能简单照搬公办高校的财政拨款方式。我国民办高等教育财政资助，应是在一个全新理念指导下的资助，总体思路是在绩效原则指导下进行。对民办高校的财政资助不能一成不变，而应该动态进行。如果一成不变，将无法体现高校间资源利用效率与社会效益方面的差别，违背政府财政资助民办高等教育的政策本意。因此对民办高校的财政资助应该采用动态资助的方式，并设计出良好的可行性方案。可以仿照日本私立高校的一般资助设计方式，把“倾斜分配率”引入财政资助公式中，倾斜分配率越大，财政资助越多。倾斜分配率的存在，使“绩效”成为财政资助的关键词，也使民办高校一般资助金额每年都会发生变化。

倾斜分配率的计算应该包含以下三个指标：一是注册学生数和毕业学生数的比值；二是学生和专职教师的比值；三是教学研究（设备费）和学杂费的比值。建议各比值的权重分别占50%、20%和30%，并以此来确定分配指标。换言之，注册学生数与毕业生数据的比例，是一个最重要的评价指标，所占的权重最大。原则上，学生注册数与毕业生数的比值越大，其调整率越大；学生和专职教师的比值越大，调整率越小；教学研究和设备费占学杂费比值越大，调整率越小。调整率越小，整体倾斜分配率就越小，自然所获财政资助就变小。在动态资助的模式下，专科学校获得的资助不一定比本科学校少，招生数量多的学校不一定比招生数量少的学校获得的资助多，资助的前提是考察办学效益。举个例子，如果某年某个学校的学生注册数与毕业生数只有50%，那么第二年它的资助就要按一定比例减少，这个额度会是相当的大。这样做考虑了绩效因素，避免了因为绩效因素不加考虑的不足，可以使民办高校提高教学质量，提升办学效益，从而使整个民办高等教育得到大的发展。

总之，分类型、有重点、动态的民办高等教育政府公共财政资助路径设计思路，是将民办高等教育的财政资助主要分为教学和科研建设两大部分。教学资助以公平为主，以绩效为依据，对民办高校实行动态资助，以保证基本经常费对每所学校、每个学生的起点公平，而后辅之以以评估为基础的质量与特色经费资助，以利于产生更大的效益。科研建设资助以促进科研效率、特色建设为主，按学科通过竞争性评估拨付，并辅之以体现国家利益导向的特色及创新性资助，对本科民办高校进行重点倾向性资助，以促进中国一流民办高校的建设。

【注释】

[1]国家教育发展研究中心.2003年中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告［M］.北京：教育科学出版社，2003：156.(www.xing528.com)

[2]王冬华，何彬生.日本政府对私立高校的财政资助及其启示［J］.辽宁教育研究，2008（6）：95－99.

[3]国家教育发展研究中心.2001年中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告［M］.北京：教育科学出版社，2001：134.

[4]卢彩晨，邬大光.中国民办高等教育回顾与前瞻［J］.教育发展研究，2007，27（3B）：1－10.

[5]邵金荣.中国民办教育立法研究［M］.北京：人民教育出版社，2001.

[6]张立勤.等待哈佛：中国十大民办大学校长访谈录［M］.北京：中国社会科学出版社，2004：15.

[7]郭健.哈佛大学发展史研究［M］.石家庄：河北教育出版社，2000：223－224.

[8]王则柯.智慧何以被善良蒙蔽［M］.北京：中信出版社，2006：58.

[9]马陆亭.高等教育财政拨款模式改革研究［J］.北京教育，2006（5）.14－18.

[10]吕炜.论我国高等教育财政拨款制度的完善［J］.财政研究，2008（11）：40－43.