民办高等教育公益性被忽视：政府公共教育财政资助研究成果

根据《现代汉语词典》的解释，“公益”意为“公共的利益（多指卫生、救济等群众福利事业）”^[16]。教育公益性，是指通过教育活动给全社会带来的公共利益或公共收益。教育的公益性是由教育的本质属性决定的。教育是一种培养人的社会实践活动，是根据一定社会的要求和受教育者的身心发展需要，有目的、有计划、有组织地对受教育者施加影响，以培养一定社会所需要的人的活动。教育的这个本质属性，决定了它的公益性。高等教育具有人才培养、科学研究和社会服务三大职能，而高等教育的公益性也蕴含于高等学校培养高素质人才、研究高深学问与服务国家与社会职能之中。1999年，世界银行会同联合国教科文组织，召集来自13个国家的专家，组成了高等教育与社会特别工作组，探讨发展中国家高等教育的未来。经过大量的实际调查，2000年高等教育与社会特别工作组完成了一份报告——《发展中国家的高等教育：危机与出路》。该报告提出了多种关于发展中国家高等教育的新观点，这些新观点的理论基础就是明确了高等教育具有显著的公益性特征。^[17]联合国大学校长汉斯·范·金克尔指出了高等教育公益性的内涵，他认为，“不论是发达国家还是发展中国家，不论是公立还是私立高等教育，高等教育在维护和发展社会知识和文化基础；促进人的发展；保护文化、激发公民对自身社会发展成就自豪感以及促进对话，使人们尊重文化多样化方面发挥关键作用”。^[18]民办高等教育的本质是培养高素质人才的社会实践活动，这就决定了它的公益性属性。公益性不是民办高等教育的附加规定，也不是其自身披上的华丽外衣，而是其与生俱来的客观属性。我国民办高等教育由于其投资体制的特殊性，出现通过注入资金办教育而获利的营利行为，从而烙上了民办高等教育营利性的印迹。尽管民办高等教育的公益性遭受质疑，但从根本上讲，民办高等教育的公益性是由其本质属性所决定的，不会因为外在的怀疑、漠视甚至否定而消融。民办高等学校教育活动的根本目的，并不是谋求经济利益，获得利润，而是造福他人、社会乃至整个人类，是从文化、精神、体质诸方面开发人的潜能，为人类社会生存和发展创造各种基本条件的事业，具有极强的公益性。

《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》以及《民办教育促进法实施条例》等法律法规，无一例外地都把民办教育看作是一种公益事业，把民办学校看作是非营利性组织。《教育法》第23条明确规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《民办教育促进法》也规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”民办高校与公办高校一样，从事着公益事业，是中国高等教育公益事业重要实践者，其公益性既包含通过培养人才这个中介为国民经济增长、社会发展带来的经济利益与社会利益，也包括通过教育教学、科学研究以及为社区提供公共服务等活动，为整个社会带来的广泛公共利益。具体体现在以下两个方面：一是经济利益。被称为“人力资本之父”的美国经济学家舒尔茨（Theodore Schultz）认为，“高等教育最大的益处就在于它增加了社会的人力资本，增加了经济的人力资本”。人力资本是指凝聚在劳动者身上的知识、技能及其所表现出来的能力，这种能力是生产增长的主要因素，是一种具有经济价值的资本。民办高等教育对经济增长的影响，包括技术变革的增长，特别是技术的普及。接受高等教育者能够拥有更多的新信息，更有能力去接受和获得新的观点、概念等。民办高等教育能提高人们在新环境中的劳动生产率，这将使人更愿意实验新想法、了解创新服务或新产品的潜在价值，因而，能使人在新技术的发展和使用中成为领头人。民办高等教育的经济利益性还在其他方面呈现出来。比如，可以增进个体的健康，而个人的健康则可以带来一系列的公共利益，其中包括：减少疾病的传播，从而维护他人的健康；提高出勤率，从而提高其同事及工作部门的劳动效率；减少就医费用，降低公共医疗成本及保险费用。教育可以提高个体收入，从而增加税收，增进社会福利；教育可以提高个体的就业能力，从而减少失业和政府失业保险；等等。^[19]二是社会利益。民办高校使学生个体增加才能，提高水平，由此在给受教育者带来收益的同时，也通过受教育者使其他成员和整个社会受益。表现为：（1）“大众化收益”。伍尔夫（Wolfe）认为：“教育对公共利益所做的一个基本贡献是它在保持和发扬民主自由中的作用。受过教育的人应当更加文明、更为宽容。受过教育的人会参加选举，在投票时他们会做出合理的选择……教育的其他公共收益包括犯罪率降低、社会凝聚力增强、技术变革增加，以及收入分配的变化。所有这些变化具有一个共性，即它们可以同时使无数的个人获益，换言之，这些是大众化收益。”^[20]（2）“集体收益”。高等教育生产的主要公益产品是知识、集体读写能力和普通文化。人们获得的知识近似于一种国家公益。无论运用数学定理的人次如何，其价值始终存在，其利益亦不会长期局限于特殊个体……与其说它是一种个人利益，不如说是一种集体利益。读写能力和文化结构均具有个人化和集体化双重性质。同知识一样，它们有诸多无法预测的短期和长期外溢性。^[21]（3）国家收益。接受了高等教育的社会成员具有对人类社会普遍价值更高的理解力，在他们受教育期间已经受到了这种价值观的影响，具有更高的道德素养，所以他们更能够支持以公平、正义、人权、自由为价值核心的价值体系的构建。此外，在社会主义市场经济条件下，民办高等教育公益性还有其独特的内涵。一是扩大教育机会，提高弱势家庭学生接受高等教育机会，加大社会公平；二是促进高等教育良性竞争，健全高等教育市场机能；三是扩大高等教育投资规模，减轻国家教育财政负担，推进高等教育大众化进程。随着社会政治、经济、文化的发展和时代的进步，民办高等教育的功能不断拓展，对社会发展的影响和作用越来越大，其崇高的社会公益性也将日益凸现出来。

20世纪80年代以来，教育市场化、教育商品化、教育产业化备受公众和社会的重视，高等教育的经济功能被政府和产业界广泛地强调。受政府高等教育投入紧缩的影响，世界各国大学治理开始仿效商业公司，大学之间对资源、师资、生源的竞争日益激烈。各国大学无论公立还是私立，都在为取得财务的可持续发展而殚精竭虑。在这种情况下，“大学传统的学人社区共治的传统亦见淡薄，改由大学校长带领的经营团队在市场化的校际竞争中冲锋陷阵”。^[22]在教育市场化大潮推动下，我国民办高等教育的公益性逐渐为市场性和营利性所湮没，引发出教育价值失衡、教育行为失范、教育品质失控等问题。

5.3.3.1　教育价值失衡

相当一部分民办高校为筹措办学经费或急于收回办学成本，往往冒着被市场和需求控制的危险去尽力满足眼前利益，办学营利性倾向严重，办学机会主义和寻租行为盛行。对金钱的追逐导致民办高等教育的功利化，对学生数量的追求导致民办高等教育的肤浅化，对名利的热衷导致民办高等教育的庸俗化，对现实的不满导致民办高等教育的职业化，对物质的无限欲望导致民办高等教育的短期化。在教育市场化面前，民办高等教育迷失了办学方向，逐渐成为权力的附庸、金钱的奴隶，而纯粹追求培养高素质人才的目标和为追求真理而治学的合法性变得模糊不清，教育价值出现了严重的失衡和异化，对其公益性造成了极大的损害。

5.3.3.2　教育行为失范

具体表现为以下两个方面：一是擅自调高收费标准。一般而言，由各地有关部门分析民办高校不同专业的办学成本后，提出民办高校不同学科收费标准的指导价格，民办高等教育收费标准依此来定。然而在办学实践中，民办高校收费大大高于政府指导价格。根据中国校友会网大学评价课题组《2007中国民办高校评价研究报告》，2006年民办高校本科人均学费是：理科约为1.11万元，文科约为1.05万元；专科人均学费是：理科约为7600元，文科约为7500元；艺术类学费最高，人均可达2.6万元。学费高低与民办高校所处地区经济发展水平有很大关系，上海、广州、杭州、北京和南京等经济发达城市的民办高校学费较高，本科一般在1.2万元以上，专科一般都在1万元以上。学杂费的快速上涨无疑使许多贫困家庭孩子被拒绝在高等教育大门之外，成本分担能力成为民办高等教育入学机会的“分水岭”，不利于高等教育公平。二是进行虚假宣传。为了抢夺生源，许多民办高校肆意夸大办学规模、办学条件、师资水平、就业率等，利用虚假宣传吸引人们眼球，令学生和家长难辨真伪。例如，一些民办高校在招生时宣称“包分配就业”、“专转本率80%”、自考班学生毕业后能够“获得国家承认的大专文凭”等，实际上却很难做到。近些年，为了迎合一些民办高校“包装”的需要，社会上各类评奖纷纷兴起，学校只要缴纳一定数额的“评审费”便可轻易获得诸如“最大”“十强”之类的头衔；有些学校为了吸引生源，采取“传销式”“回扣式”“诱骗式”方法进行招生；等等。民办高等教育的这种短期功利主义办学行为，降低了社会公众对民办高校的期望，削弱了高等教育规模扩张后高等教育机会扩大的积极社会效益，直接损害了民办高等教育的公益性。

5.3.3.3　教育品质失控

许多民办高校为了追求规模经济效益，热衷于学校规模的扩张。而在学校招生规模快速增长的同时，学校教育经费投入却没有随着学生人数的上升而增长，学校软硬件条件得不到改善，办学质量急剧下降。在硬件方面，大部分民办高校的校舍、教学设备、图书、实验实训基地等条件较差，达不到基本办学条件指标。而办学规模的扩张，导致生均教育资源水平随之降低，使得学校办学的层次处在一个较低水平。在软件方面，民办高校师资力量薄弱问题尤为明显。一是在教师数量上，民办高校生师比远远高于公办院校。根据教育部教育发展研究中心的调查结果，注册学生与专任教师的比例达到了23.4∶1。^[23]二是在师资结构上，民办高校教师表现为“两头大、中间小”，即从公办院校退休的老教师和刚毕业的青年教师多，中年骨干教师少，有些学校不得不大量聘请兼职教师，出现兼职教师多于专职教师的专兼职教师倒挂现象。有些民办高校为节约教育成本，不惜通过降低教学要求、放松教学管理来降低人才培养规格与要求，大班授课、学生实训课程不足现象较为普遍；常规教育教学工作在学校的中心地位得不到落实，教学计划流于形式，教研活动也趋于空谈。因此，民办高校盲目追求规模扩张，以追逐规模经济效益的市场化营利行为，在一定程度上是以降低自身的生源标准与学术标准为代价的，极大地降低了教育教学质量，导致了人才培养质量的严重下滑。教育质量是民办高等教育公益性的核心内容，不能保证教育质量的民办高等教育公益性，显然是失去了真正价值的公益性。

总之，在市场经济大潮下，一些民办高校以追逐办学资本效益为根本，抛弃了教育公益性的根本宗旨，也就抛弃了其赖以生存的根基。作为一个理性政府，其考虑的首要问题是对民办高校进行严肃的整顿，以加大民办高校违反公益性原则的违法成本，减少民办高校的败德和违规行为，不可能对在市场中赢利的学校追加财政资助。使用的手段往往靠行政命令及随之而来的一大堆条条框框，而类似财政资助这样的财政手段则派不上用场。

综上所述，民办高等教育政府公共教育财政缺失，既有政府方面的原因，也有民办高校自身的原因；既有主观原因，也有客观原因；既存在制度的不完善，也存在管理的不到位；既存在某些理论的模糊不清，也存在办学行为失范、民办高等教育公益性受损等问题。因此，民办高校必须完善民办学校法人治理结构，理顺内部管理运行机制，加快现代学校制度建设，端正办学行为，加强社会责任感，提高办学的社会公益性成效，提升办学质量。同时，政府要加快公共教育财政制度建设，切实转变教育管理职能，改变直接管理学校的单一方式，综合运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。我国应建立健全民办高等教育政府公共教育财政政策，通过制定财政资助政策以及对民高等教育的财政资助，调控民办高等教育的运行与发展。

【注释】

[1]卢彩晨，邬大光.中国民办高等教育回顾与前瞻［J］.教育发展研究，2007，27（3B）：1－10.

[2]樊未晨.管理缺位与越位捆住民办教育手脚［N］.中国青年报，2004－8－25（10）.

[3]韩民，张力.《民办教育促进法》颁布实施的意义及其政策课题［J］.教育研究，2004，25（4）：38－43.

[4]徐绪卿.新时期中国民办高等教育发展研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2005：66－68.

[5]朱志德，黄彬.政府支持民办高校发展的路径选择［J］.教育发展研究，2008（22）：4－7.

[6]陈秋苹.公共治理视角下的非营利组织公共责任机制［J］.学术月刊，2006（9）：16－20.(www.xing528.com)

[7]柯佑祥.民办高等教育盈利问题研究［D］.厦门：厦门大学，2001：25－38.

[8]国务院办公厅.国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知（国办发〔2006〕101号）［R］.

[9]程志翔.民办高校的产权、合理回报和法人治理结构［J］.无锡南洋学院学报，2006（2）：1－5.

[10]巩丽霞.我国民办高等教育立法的困惑［J］.探索与争鸣，2007（12）：28－31.

[11]徐绪卿.新时期中国民办高等教育发展研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2005：68－69.

[12]沈剑光.民办教育发展的战略转型与政策应对［J］.教育研究，2009，30（8）：83－87.

[13]劳凯声.世纪之交的中国教育改革走向：教育与市场的关系问题［J］.北京大学教育评论，2003（3）：10－16.

[14]徐绪卿.新时期中国民办高等教育发展研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2005：71.

[15]柯佑祥.民办高等教育盈利问题研究［D］.厦门：厦门大学，2001：104－114.

[16]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典（修订本）［M］.北京：商务印书馆，1998：436.

[17]蒋凯.从“奢侈品”到“生存的必需”——世界银行关于发展中国家高等教育的新观点［J］.全球教育展望，2002（6）：11－14.

[18]汉斯·范·金克尔.责任·挑战·机遇和治理——21世纪大学的反思［A］.2006年世界高等教育报告：大学的财政问题［C］.全球大学创新联盟编，汪利兵，等译.杭州：浙江大学出版社，2007：17.

[19]文东茅.论民办教育的公益性与可营利性的矛盾性［J］.北京大学教育评论，2004（1）：43－47.

[20]VARIAN HAL R.Microeconomic Analysis（2nded.［M］.New York：W.W.Norton＆Company，1984：257－259.

[21]B.L.伍尔夫.教育的外部收益［A］.［美］Martin Carnoy编著，闵维方等译.教育经济学国际百科全书［M］.2版.北京：高等教育出版社，2000：200－201.

[22]郭为藩.转变中的大学：传统、议题与前景［M］.北京：北京大学出版社，2006：128.

[23]国家教育发展研究中心.2001年中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告［M］.北京：教育科学出版社，2001：139－141.