民办高等教育回报问题界定研究

合理回报问题一直以来是民办教育发展中争论较大的一个理论问题，关于这个问题的争论在2002年年底有了一个结果。2002年12月在第九届全国人大常委会第三十一次会议上通过了《中华人民共和国民办教育促进法》，其中第51条规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”。也就是说出资人可以从办学结余中取得“合理回报”。2004年4月颁发的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第38条规定，“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”。将捐资举办的民办学校和出资人要求合理回报的民办学校加以明确区分，并予以不同的管理。总之，《民办教育促进法》明确承认，在保证学校公益性的前提下，民办学校出资人可以取得合理回报，这意味着教育公益性与资本寻利性可以取得有效平衡，但也引出了一些困惑。

第一，从立法的角度来看，作为《民办教育促进法》上位法的《教育法》第23条明确规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这二者之间存在着相互矛盾的地方，反映出政策制定者的矛盾心态。允许民办高等教育的举办者取得“合理回报”，可以说是法律理性的体现，反映了来自实践的要求。尽管“回报”不是“营利”，且前面加了限定词“合理”，但也不能回避其与“公益性”事业定性的矛盾。

第二，从政策内容来看，“合理回报”缺乏可操作性及相关配套政策的支持。2006年年底国务院办公厅下发的《关于加强民办高校规范管理，引导民办高等教育健康发展的通知》明确要求“财政部门要根据《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例规定的原则与程序，制定民办高校合理回报的标准和办法”，“出资人要求取得合理回报的民办高校，享受的税务优惠政策由财政、税务部门会同有关部门尽快制定”。^[8]但是至今有关具体办法和规定仍然没有出台。遗憾的是，这些界定都还不能作为有关职能机关和办学者处理民办高校产权问题的有效法律依据。因为，我国民办高校都依法登记为“民办非企业单位”，而财政部于2004年8月公布的《民间非营利组织会计制度》中规定“收支结余不得向出资者分配”，“清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业”，所以，无论是否选择“合理回报”，出资人的收益权在现有法律规范下，实际上都是得不到保障的。在这种情况下，很多民办高校为避免营利的嫌疑，都选择“不要求合理回报”。这带来两个问题：一是法律明明规定“可以取得合理回报”，导致的结果却是办学单位“不要合理回报”，这并不是立法者的初衷。换言之，没有达到立法效果。二是民办高校举办者投资办学要承担资产风险，却不能享有财产的收益权，显然是收益与投入成本不符、权利与义务不对称。^[9]由此可能导致一些民办高校的出资者为了自己财产利益，就通过隐性的方式，在暗地里不同程度地变相营利，这显然不是立法者的本意。(www.xing528.com)

第三，从实际办学来看，在我国民办高等教育举办者的投入中，相当大的部分来自商业性资本，而资本必然带有逐利性，对经济利益的追求是其投资的主要动机。据全国人大教科文卫委员会的调查，90%的向民办学校的投资是谋求营利或回报的投资。也就是说，我国民办高等教育从起步之初到现在，呈现出的基本特征是投资办学，而不是捐资办学。即使是那些事业单位及国有企业举办的民办学校，也有着明显的投资色彩。法律虽然没有直接使用“投资”的概念，但在实质上已经认可了“民”出资办学的“资”具有资本的属性即增值目的。这一“不得已”的认可，由于明显与教育事业“公益性”的本质属性相矛盾，势必导致民办高等教育的立法在许多关键问题上显现出尴尬。^[10]

由于理论上关于合理回报讨论不够深入，法规对于合理回报问题也有相互冲突的地方，这不但给民办高校的办学带来困惑，也使得政府财政资助问题上犯了难。要是资助民办高校，很有可能使那些打着公益幌子的“不要回报”的学校“既得便宜又卖乖”，与此同时，也使得那些真真正正捐资办学，并且不求回报的慈善企业家在政府的规制下处于不公平的竞争环境中，人为地造成制度障碍。比如，有的地方税务部门正式发文向民办高校征收营业税，其征税的理由是，尽管国家规定举办正规学历教育的民办高校“不得以营利为目的”，但现实情况是有一批民办高校实际在营利，如果免征营业税，会造成国家税收的流失。由于在理论上对民办高校合理回报问题界定不清，实践中许多民办高校违规营利，政府在对于民办高校进行财政资助问题上举棋不定，意志不够坚定。