尚未建立公平的高等教育财政制度

公平的高等教育财政制度一个重要原则是财政中立原则，财政中立也称“财政中性”，是指“财政应当在收入、支出两个环节对一切市场主体保持中立，对一切市场主体给予无差别待遇，不以其行业、身份、所有制或者其他任何差异为转移”。^[5]诚如世界银行《发展中国家的高等教育：危机与出路》报告所指出的，“一个有效的高等教育系统有赖于政府对高等教育的积极监督。政府必须保证高等教育为公共利益服务，确保高等教育能够提供市场所不能提供的东西，提高高等教育的平等性，支持高等院校的基础研究，还必须保证整个高等教育系统财政方面的透明度和公平性”。^[6]

然而在我国高等教育办学实践中，没有建立起有效的完整意义上的高等教育财政中立政策，民办高等教育处于公共财政边缘化的地位。新中国成立以来，我国高等教育财政政策经历了四个阶段。^[7]第一个阶段，20世纪50年代，实施扩张型的高等教育财政政策。在这一时期，主要围绕院系调整，国家财政加大对高等教育的投资力度，使得高等教育经费总量有一个较快的增长。该时期我国的高等教育财政扩张是以量的急剧扩张为主要特征的，而在投入流向及重点上则是初级层面的财政中立。中央财政投入高等教育的经费力求均衡和公平，涉及各个方面，使各地都能享受到社会主义高等教育财政政策的优越性。每一个省都投资设立或支持发展综合大学和为数众多的理工院校，同时兼顾突出少数民族特点的民族院校以及根据人口布局而设立的中央、地方师范院校和医学院校。第二阶段，20世纪60年代至70年代中期，实施紧缩型的高等教育财政政策。所谓“紧缩”，就是指内外部皆紧缩。在这一阶段，财政为政治服务，高校的教学科研经费得不到保障，高校招生基本停止。我国的民办高等教育是在改革开放以后出现的，因此在这两个阶段中，高等教育财政是完全面向公立高校的。第三阶段，20世纪80年代至90年代末，实施紧缩－中立型的高等教育财政政策。国家财政对高等教育领域的投入增长缓慢，远远落后于经济增长的速度，高等教育财政供给不足，高校办学资金严重不足，高校事业费的拨款从“基数＋发展”的分配方式向“综合定额＋专项补助”的分配方式转变，分配的原则从公平优先向效率优先过渡。在这个阶段，我国的民办高等教育发展较为迅速，但在财政经费方面，政府支持有限，民办高校的财政经费逐步被边缘化。第四阶段，20世纪90年代末至今，实施扩张－倾斜－中立型的高等教育财政政策。通过刺激高等教育市场消费，扩大投资渠道和资金供给，实行高校收费制度，并通过提高收费标准积极发展热门学科专业，大力发展应用学科。在高等教育的经费分配上，实行倾斜政策，大力支持国家重点高校和学科，重点推进“211工程”“985工程”，地方高校、民办高校的经费需求被忽略。那些具有市场竞争力的重点高校得到公共财政的更多青睐，而那些迫切需要国家公共财政支持的地方高校却不得不想方设法从市场那里获得更多的资金。这种“有保有压”的高等教育财政政策，看似财政中立，实际上由于国家财政确定的“保”和“压”对象的偏差，其结果是，重点院校形成了对国家财政的过度依赖，市场竞争力达不到应有的水准。长此以往，地方高校、民办高校就可能越来越被边缘化。从高等教育财政投入的供求均衡状态及其与国民经济和财政收入增长的幅度比较来看，我国所采取的是紧缩型的高等教育财政政策（更不用说1998年后高校人均财政性经费的下降了）。就其与基础教育财政投入结构的比重而言，高等教育财政至少在2006年之前采取的是扩张型的财政政策。由此看来，我国长期实施的高等教育财政政策具有双重性——紧缩与扩张兼具，总量不足，占比过大。事实上，这种相互背离的高等教育财政倾向及其所体现的高等教育财政政策的双重性，恰恰反映了我国高等教育财政政策缺乏一个系统的、长远的政策方案和实施框架，没有建立起高等教育财政对高等教育发展的调控机制，高等教育财政的调控作用发挥不够充分。而且，随着社会对高等教育经费支撑作用的增强，公共财政对高等教育发展的支撑作用会逐渐削弱，成本分担的天平日益向受教育者个人倾斜，导致高校得到公共财政的经费配置不足，不得不负债或者低水平办学。(www.xing528.com)