从1998年中国首次提出公共财政制度建设以来，中央和地方财政部门在财政收入稳步增加的基础上，大力调整和优化财政支出结构，着手建设公共财政制度，公共教育财政进入公众的视野。公共教育财政的目的是满足教育的“公共性”，公共教育财政制度是政府利用公共权力配置教育财政资源的制度安排。公共教育财政制度与公共财政制度的共同属性是公共性。公共教育财政制度是以最大限度实现教育公共性，满足公众在教育领域内的公共需要为根本目的的。公共财政公共性、教育公共性、公共教育产品属性是公共教育财政制度构建的依据。从财政收入的角度来看，在公共教育财政实践中，教育财政是具有相对独立的财政收入的制度安排，以保证教育财政投入的稳定性，这正是教育有别于其他公共事业而被人们公认为教育财政的主要原因。从财政支出的角度看，公共教育财政制度是以公共财政体制为基础，配置教育财政资源以最大限度满足教育公共性实现的制度安排。这就使公共教育财政制度成为具有支出、收入和管理相对完整的财政制度安排。[18]
在教育财政制度建设的实践中，政府已经通过取消农业税、对农村义务教育阶段的贫困学生实行“两免一补”、在全国推广新型农村合作医疗制度改革，以及解决失地农民和进城农民工社会保障问题等多种渠道，加大了对农村和一些经济社会发展薄弱环节的资金支持。为进一步促进社会主义和谐社会建设，2006年以来我国加快了公共财政建设。2006年，财政部启动了一系列旨在加大社会基本公共服务资金投入的重要举措，包括逐步将中国的农村义务教育全面纳入公共财政保障范围；2007年，中部、东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费，全国近1.5亿名中小学生受益；中央财政对中西部地区发展社区卫生服务按一定标准给予补助；为使“发展成果由人民共享”，国家近几年基本建成了覆盖省市县三级的疾病预防控制体系，新型农村合作医疗制度试点惠及1.77亿农民，2008年在全国基本推行。同时，财政还将大力支持就业和社会保障工作，建立和完善环境保护长效机制和资金投入新机制，将新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大到全国40%的县、区，同时将参加者每人每年10元的补助标准提高到20元等。从2007年开始，在有条件的省份选择一两个市，进行建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度的试点。试点地区凡未纳入城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学生、少年儿童和其他非从业城镇居民，都可参加城镇居民基本医疗保险。[19]公共财政为公共需要提供公平支出的同时，也彰显出公共财政“公共性”特点。
在教育领域，保障民办高等教育的公共利益和追求民办高等教育领域的社会公平是政府管理教育的责任。在现代社会，私立教育也同样体现教育公共性，这也是发达国家要对私立教育进行政府财政资助并把私立教育纳入公共教育的原因。教育的公共性也不完全等同于教育公益性，教育公益性只是相对教育私人收益而言，受益的范围扩大到社会而已。当然，教育公共性也必然包括公益性，因为当教育社会收益大于私人收益时，教育的公共性就体现出较高水平。在对待高等教育的问题上，由于个人与社会教育需求的出发点和追求的目标不同，因而在教育需求的质量上、教育需求的层次和类别结构上必然会出现差异和冲突。现阶段，由于大学毕业生的相对短缺和现行劳动制度、工资制度、就业制度等，大学毕业生未来就业、流动晋升机会较多，收入与福利较高，从而使个人对接受高等教育的需求大大超过政府规划中体现的高等教育的社会需求。[20]就学生选择学校而言，由于多种原因（比如录取学生批次、学费、声誉等），民办高校一般是学生在没有机会到公立大学上学的情况下而做出的次优选择。民办高校提供了公立高校无法满足的学习机会，或者用经济学术语说满足了“过度需求（excessive demand）”，因此我们可以把民办高校看成是“需求吸收型（demand adsorbing）”组织。如果以较高的标准看，目前的民办高校还不能提供优于或不同于公立高校的接受教育的机会，也就是说不能满足“差异需求（differential demand）”。民办高等教育的出现，为求学者提供了公立高等教育之外的另外一种选择，民办高等教育的发展为适龄青年提供了更多的接受高等教育的机会。[21]民办高等教育具有教育的公共性，它满足了高等教育的差异需求。民办高等教育是社会公共需要的重要范畴，属于国家公共财政支付范围。从公益性的角度看，保护和扩大社会公共利益是政府最重要的职责之一，公益性程度是政府财政支持与否的重要依据，公益性程度越高，政府支持的力度应该越大。并且，政府的资助数额越大、越稳定，越有利于保障高等教育的公益性。单纯地依靠某个方面进行筹资，已不能适应民办高校的发展。因此，公共教育财政资助民办高等教育符合公共财政“公共性”本质特征，是公共财政理论在民办高等教育领域的实践运用。
2.2.2.2 公共财政职能与民办高等教育财政资助(www.xing528.com)
首先，就资源配置职能来说，我国民办高等教育在招生、收费、后勤服务、基本建设等方面主要是民办高校按照市场规律进行，采用市场方式来配置资源，这种情况势必会产生市场失灵。例如，投资者可以利用国家相关政策，过度发展民办高等教育，使民办高等教育过度供给，产生教育过度现象。因此，政府要克服资源配置市场调节的弊端，运用政府调节的方式进行调控。我国处于社会主义初级阶段，穷国办大教育是我国的基本国情，大包大揽高等教育既不现实，也不明智。从国际角度看，公共财政资助私立高等教育是普遍经验，我国更要通过适度的财政补贴的方式，鼓励社会力量举办民办高等教育，促进高等教育大众化进程。为此，政府必须发挥资助政策的调控职能。一是加大各级政府财政支出中用于教育的比例，尽早实现国家财政性教育经费占国内生产总值（GDP）的比例达到4%。二是增加高等教育财政性经费比例，提高高等教育经费在三级教育经费中所占的比例。三是利用公共财政的资源配置职能奖优罚劣，通过财政补助方式鼓励社会力量积极参与民办高等教育的建设与发展，以此来实现对民间资本的有效管理和引导，这也是一种最为有效的方法。[22]
其次，就调节收入分配职能来说，目前我国民办高等教育仍处于弱势地位，学校的收入主要来自学生缴纳的学费，教师工资待遇普遍较低，社会保障普遍缺失。现阶段民办高校基本上不参与政府的财政分配，而公办高校却可以持续而稳定地享受政府巨额的财政拨款。因此，应该通过实施公共财政资助措施来增加民办高校办学经费，提高民办高校教师收入，以调节民办高校与公办高校之间收入分配差距。此外，我国民办高校学生在助学贷款等政策方面与公办高校并不相同，却要缴纳比公办高校更高的学杂费，事实上这也是一个收入分配不公平的表现。所有纳税人及其子女，不管就读于公办高校还是民办高校均有公平享受公共教育经费的权利。因此，有必要加大公共财政资助学生的力度，以调节社会收入分配，这其实也是一种收入二次分配的过程。
再次，就稳定与发展经济职能来说，民办高校本身也是市场经济的重要参与者，作为一个经济单位，民办高校生产和提供高等教育产品的过程，也是一个经济体生产和运作的过程，特别是在市场经济条件下，民办高校更多地运用市场来筹集办学资金，加大了其办学的风险，而其办学状况的好坏会给我国整个市场经济运行带来影响。目前中国民办高等教育规模占高等教育总体规模的比例约为15%。[23]近年来高等教育一直是作为拉动内需的重要领域，在国家不断加强招生管控的情况下，民办高校有可能出现两极分化的格局，即办得好的高校逐渐会成为主流高校，那些经营不善的民办高校则会出现招生困难，从而引发经营危机，甚至会走向倒闭。事实上，金融危机的爆发给民办高等教育带来巨大的负面影响。据报道，位于河北省廊坊市的东方大学城拥有数量众多的民办高等教育机构，每年的9月份都会有数万名学生从全国各地汇集到这里，让这座大学城充满生机。2009年9月，一些大学却一改往年的景象，冷冷清清，人去楼空。金融危机以来大学城的学生宿舍区，一栋又一栋空置的宿舍楼，旁边已经是杂草丛生。许多学校由于缺少生源，惨淡经营，有的只好倒闭。如果大量的民办高校因为资金运营而出现问题，会扰乱社会主义市场经济秩序。此外在社会层面上，民办高校学生数量众多，民办高校经营不善甚至倒闭，会给千千万万的家庭带来影响，给我国和谐社会的构建带来负面影响。因此，在我国民办高等教育事业发展遇到财政困难的情况下，政府利用公共财政对民办高等教育进行资助，是帮助民办高校渡过难关，继而促进民办高等教育发展，调控社会主义市场经济运行的重要举措。
总之，根据马斯格雷夫对市场经济条件下财政职能的论述，资源配置、收入分配和经济稳定是市场机制无法实现的功能。市场失灵意味着社会成员通过市场分工和交易无法满足其全部需求，无法通过市场满足的需求往往需要通过集体决策来满足。在市场经济体制下，公共财政的公共性在很大程度上是通过履行财政职能的方式得以体现的。就中国这样一个长期实行计划经济体制的发展中大国而言，除了市场失灵，还存在着由于市场机制不完善形成的市场残缺。在私人物品和服务的生产和分配中，市场残缺与政府越位并存，两者之间存在着错综复杂的相互影响和相互关联。而在公共财政应当发挥职能的领域，则存在着市场失灵与政府缺位的问题。因此，从公共财政职能的角度看，中国当前的公共财政建设就是要配合政府职能的调整，解决好“越位”和“缺位”的问题，通过财政职能调整来更好地满足社会公共需要，体现财政“公共性”。[24]
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