公共财政理论：政府公共教育资助研究

2.2.1.1　公共财政的特征与职能

1.公共财政的概念

公共财政（Public Finance），是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为，以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。^[13]公共财政是政府为了满足其国民的公共需求，在提供公共产品和劳务过程中所从事的经济性收入与支出活动。该概念最早产生于自由竞争资本主义时期。18世纪英国经济学家亚当·斯密在《国富论》中把政府财政的管理范围和职能限定在公共安全、公共收入、公共服务、公共工程、公共机构、公债等方面，从而初步确立了公共财政的理论框架。亚当·斯密认为，由政府公共财政提供公共物品和劳务的基本理由有两点：一是投资太大，私人无力提供；二是私人不能保证公共物品提供的稳定性，因为私人不能像国家那样可以通过税收建立持久的资金来源。新古典经济学派认为，经济社会要求政府发挥作用，是因为经济生活中客观上存在市场失灵问题。即使在自由竞争条件下，市场运行机制本身也会产生一种无效结果，表现为公共物品缺乏、社会收入分配有失公平，以及自发地产生商业垄断现象。凯恩斯也强调通过政府的财政政策发挥政府投资的作用。^[14]

2.公共财政的特征

公共财政具有以下三个典型特征。一是着眼于满足社会公共需要。相对于事无巨细和包揽一切的生产建设财政职能范围而言，公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的。二是立足于非营利性。相对于计划经济体制而言，在市场经济条件下，政府部门和企业部门所扮演的角色截然不同。企业作为经济行为主体，其行为的动机是利润最大化，它要通过参与市场竞争达到谋利的目的。政府作为社会管理者，其行为的动机不是也不能是为了取得相应的报偿或盈利，而只能以追求公共利益为己任。表现在财政收支模式上，就是财政收入的取得要建立在为满足社会公共需要而筹措资金的基础上；财政支出的安排要始终以满足社会公共需要为宗旨。三是收支行为规范化。与计划经济条件下的生产建设财政有所不同，公共财政以满足社会公共需要为基本着眼点，与全体社会成员的切身利益直接挂钩。不但财政收入要来自社会成员的缴纳，财政支出要用于向社会成员提供公共物品和服务的事项，而且财政收支出现差额所带来的成本和效益，最终仍要落到社会成员的身上，也即“聚众人之财，办众人之事”。所以，社会成员对于公共财政的运用有着强烈的监督意识，从而要求和决定着政府财政收支行为必须规范化。^[15]

公共财政的所有特征，都离不开公共性，主要表现为以满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心，以公共利益最大化作为其收支安排的出发点和归宿，以及在预算中完整、公开、全面反映政府收支计划，接受社会公众的监督等，其每一点都充分反映了公共服务型政府建设的要求。公共财政的核心是公共性。换言之，公共性是公共财政制度最为关键的内在导向。我国公共财政制度的构建也正是紧紧围绕公共性这个核心线索进行，1998年我国政府文件首次提出建立公共财政框架，中央和地方财政部门在财政收入稳步增加的基础上，大力调整和优化财政支出结构，着手建设公共财政制度，在此基础上，2003年党的十六届三中全会要求“健全公共财政”，2007年党的十七大提出“完善公共财政体系”，旨在由政府提供公共产品来满足人民的需求，同时使财政体制更加公平、公开、透明，也为政府财政资助民办高等教育提供了制度环境和物质条件。

3.公共财政的职能

美国著名的经济学家、财政学家里查德·A.马斯格雷夫在《财政理论》一书中，把市场经济条件下政府财政活动可以履行的基本经济职能归结为三项，即资源配置职能、调节分配职能和稳定经济职能，进一步丰富和完善了公共财政理论。我国的公共财政制度建设是在市场化改革背景下为更好地满足社会公共需要而进行的制度变革，在市场经济体制下，社会公共需要与私人个别需要之间的差异就构成了政府与市场分工的基本原则，同时也决定了财政的基本职能。

（1）资源配置职能(www.xing528.com)

财政的资源配置职能，就是将一部分社会资源（即国内生产总值）集中起来，形成财政收入，然后通过财政支出分配活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置效率的最优状态。在市场经济中，财政不仅是一部分社会资源的直接分配者，而且也是全社会资源配置的调节者。这一特殊地位决定了财政的资源配置职能既包括对用于满足社会共同需要的资源的直接分配，也包括对全社会资源的间接调节。具体表现在以下三个方面。一是调节社会资源在政府部门和非政府部门之间的配置。主要是调整财政收入在国内生产总值中所占的比重，使之符合优化资源配置的要求。二是在政府部门内部配置资源。主要是根据不同时期政府职能的变化，通过财政对自身支出结构的调整，将财政资金分别用于满足各种社会公共需要，比如保证国家安全和社会秩序稳定以及经济正常运行等方面的需要。三是对非政府部门资源配置的调控。尽管非政府部门的资源配置活动主要是由市场来完成的，但财政作为弥补市场机制缺陷的主要手段，通过财政资金的分配以及制定和执行有关政策，可以引导非政府部门的资金投向。例如对某些需要发展的产业，在市场机制难以引导资金投入时，公共财政可以通过提供补贴或税收优惠等手段，鼓励和支持其发展。

（2）调节分配职能

调节分配职能，是指政府财政收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响，以实现收入分配公平的目标，主要是通过财政手段调节分配不公现象。在市场经济条件下，社会财富与收入的初次分配是很难做到公平的。一般而言，决定市场经济条件下居民收入分配状况的因素，一是每个人所能提供的生产要素（如劳动力、资本、土地等）的数量；二是这些生产要素的市场价格。由于人们所拥有（或继承）的生产要素是有差别的，在政府对收入分配不加干预的情况下，一般会以个人财产的多少和对生产所做的贡献大小等因素，将社会财富在社会各成员之间进行初次分配，这种分配可能是极不公平的，而市场对此无能为力，因而人与人之间的收入往往悬殊，只有依靠政府的力量，才能对这种不公平现象加以调整和改变。这就要求有一种补助机制，以消解社会初次分配不公带来的矛盾，实现收入再次分配公平。然而这种收入再次公平分配机制在市场经济条件下是难以自动产生和发生作用的，因此政府必须运用非市场的方式来解决，财政手段是最有效的调节工具之一。

财政调节分配职能的实现方式有四种：一是划清市场分配和财政分配的范围和界限。原则上讲，属于市场分配的企业职工工资、利润、租金和股息收入等，放手让市场机制发挥作用；财政分配的范围是医疗保健、教育、社会福利和社会保障等。二是规范工资制度。主要是由财政供给的国家公务员的工资制度和类似的事业单位职工的工资制度。凡应纳入工资范围的收入都应纳入工资总额，取消各种明补和暗补，提高工资的透明度；实现个人消费品分配的货币化，取消变相的实物工资；等等。三是加强税收调节。比如通过个人所得税，调节个人劳动收入和非劳动收入，使之维持在一个相对合理的差距之内，实现社会基本公正；通过企业所得税，调节不同企业的利润水平；通过遗产税、赠予税，调节个人财产分配；等等。四是通过转移性支出，如社会保障支出、救济支出和补贴等，使每个社会成员得以维持基本的生活和福利水平。^[16]

（3）稳定经济职能

经济稳定包含充分就业、物价稳定和国际收支平衡等多重含义。因此，稳定经济职能，是指通过实施特定的财政政策（如税收、财政支出、国债等），以促进较高的就业水平、物价稳定和经济增长等目标的实现。自发的市场机制并不能自行趋向于经济的稳定增长，由总需求和总供给之间的不协调导致的经济波动经常发生。因此，需要政府运用宏观经济政策手段有意识地影响、调节经济，保证宏观经济稳定、均衡地向前发展。其中，通过适时调整的财政政策手段来维系总供给和总需求之间的大致平衡，便是政府所掌握和运用的重要经济政策手段之一。

马斯格雷夫提出的“稳定经济职能”，适应了也概括了西方发达的市场经济基础上的“纯”公共财政的调控性。我国社会主义市场经济中的公共财政是带有明显生产性的公共财政，因此此项职能应当是稳定和发展经济职能。财政实现稳定和发展职能的机制和主要手段有以下几种。一是经济稳定的目标集中体现为社会总供给和社会总需求的大体平衡。二是在财政实践中，还可以通过一种制度性安排，发挥某种“自动”稳定作用，例如累进税制度、失业救济金制度，都明显具有这种作用。三是通过投资、补贴和税收等多方面安排，加快农业、能源、交通运输、邮电通信等公共设施的发展，消除经济增长中的瓶颈。四是财政应切实保证非生产性的、社会的公共需要，避免出现某些发展中国家曾经出现的“有增长而无发展”或“没有发展的增长”的现象。^[17]