政府主导型开发模式在江南古镇遗产旅游中的应用

江南古镇在其旅游开发初期，基本上都采用政府主导模式。同里古镇从20世纪80年代到21世纪初这段时期的旅游开发，正是这种模式的代表。

1981年，同里镇被列为国家级太湖风景区十三个景区之一。1982年，同里镇被江苏省批准为全省唯一的省级文物保护镇。1982年2月，同里镇开始修复退思园，从此拉开了江南古镇保护事业的序幕。自1986年始，同里镇政府先后投入了大量的资金、人力和物力，重点打造各项旅游设施。同时，镇政府先后制定多项旅游业发展规划和文物保护规划，按照市场的发展规律，重新整治和修缮了古镇街道，使得诸多旅游商业设施按照现有的街道布局，并按照市场变化和游客需求，建设了新的现代化的服务设施。^[23]

1998年，同里古镇和退思园被列入世界文化遗产的预备清单。从这一年开始，以申遗为契机，同里镇在古镇保护与旅游开发方面的投入力度明显加大，从1998年开始的几年中，镇政府先后投入2亿～3亿元资金用于古镇区各方面的环境整治。

在这种发展模式中，地方政府运用掌握的城市规划审批权力对古镇旅游开发进行宏观管理，如运用行政审批、规划管理等手段，对古镇的旅游开发加以调控，并负责基础设施、公共服务和监督管理。同时，地方政府也是旅游开发主体，其利益诉求是综合兼顾经济效益、环境效益、社会效益。

2001年，政府在景点的建设中引入了苏州凯达公司，采用政府与企业合作的形式，投资2700万元，建设了珍珠塔景点群。这是同里镇政府运用市场化手段进行古镇区景点建设的第一次尝试。在此之前，同里几乎所有的景点建设都是完全依靠政府的力量完成的。(www.xing528.com)

宋瑞在《利益相关者视角下的古村镇旅游发展》一书中，把周庄列为政府主导型开发模式的代表。^[24]1986年，周庄成立周庄旅游服务公司。1989年，经过修复的重要景点沈厅对外开放，当年旅游者数量达5.5万人次。1994年年底，周庄镇旅游发展总公司组建，对古镇内所有景点实施统一管理、统一经营。1998年，周庄成立了周庄旅游发展公司。1998年年底，以周庄旅游发展总公司为核心组建苏州周庄古镇旅游集团公司，下设景点、旅行社、票务中心、定点饭店、停车场、食品厂、酒厂、工艺品商店、游船、房屋开发等分公司。

同里、周庄古镇这种政府主导模式，具有以下特点。第一，政府统包统揽。由政府负责发展决策，按市场需求和区域进行旅游总体规划；政府修建或改善旅游的基础设施；政府代表国家拥有所有权、经营权及开发权；政府还负责日常经营管理活动。第二，居民参与比较弱。居民参与的主要形式为在景区内开店做生意，或出租房屋获得租金。第三，这种模式也存在遗产旅游资源某种程度的“两权分离”，实行所有权和经营权分离，如企业通过租赁的方式获得经营权，但并没有改变政府主导的性质。

这种模式的优点是：能够充分发挥政府的宏观指导作用，由政府相关部门对旅游发展进行规划，防止盲目开发。^[25]其缺点在于：政府集所有权、经营权及开发权于一身，容易导致旅游资源利用不足；当地政府在缺乏约束机制情况下，容易搞形象工程，反而造成文化遗产的破坏。