新流向：公众、媒介和政府议程的变革

（1）网络引发议程设置新流向

我国网络迅速发展，1997年初，全国的互联网使用者不过区区62万人；截至2010年12月底，中国网民总数达到4.5亿人，互联网普及率达33.9%，超过30%的世界平均普及率^[1]。

2000年前，由于网民数量低于1000万，真正意义上的网络媒体还没有形成。随着网民在2001年突破2500万，情况开始发生变化。2002年，当网民超过4500万时，网络舆论急遽升温。2003年，当网民达到7000万时，网络舆论风起云涌，“黄碟”案、刘涌案、黄静案、宝马案、日本人珠海买春案、京沪高铁案、孙志刚案在虚拟空间掀起一波波巨大的舆论浪潮。无怪乎这一年后来被人称作“网络舆论年”。^[2]此后，互联网成为公众传递信息、表达意见、评论时政、释放情绪的一个主要渠道。对比传统媒体，互联网带来的最大改变在于每个人都可能是潜在的信息发布者。通过互联网，公众能够更快获取和传递信息、表达意见、针砭时政、发泄情感，个体的话语权得到很高的提升，每个人都可能成为议程的设置者。其次，网络媒体是一种“弱控制”的新型媒体，由于其信息的海量和信息流动的多向性，传播信息的权力开始部分向受众转移，而传统大众传媒对信息的强力控制在互联网中则难以做到。与此同时，受众的主动性也大大超越传统媒体，他们可以是信息的接受者，亦可以主动发布各种信息成为传播者，从而形成传播者与受众的角色互动。这就在根本上重新建构了一种新的传受关系，也从而奠定了网络时代公众自我设置议程的基础^[3]。

互联网和移动通讯网络的快速发展以及网络媒体所具备的公共性、开放性、多向性、互动性、超时空性等特征，对公众议程的设置流向也带来重大变革。在报纸、电视、广播等传统媒体一统天下的时代，媒介议程基本上是由数量有限的媒介组织进行设置的，政府或其它组织可以较为便利地通过控制或影响媒介组织来制定或者影响议程设置。但在大众网络时代，大众个体能够利用各种终端（电脑、手机等）发布信息和设置议程，并且通过类似病毒传播的方式，将他们的个人议程上升进入公众议程和传统媒介议程，并随着影响力的加大，最终影响政府议程。

例如，在山西“黑砖窑事件”事件中，网络就起到了巨大的推动作用。早在1997年，《华西都市报》就曾报道43名四川中江县农民被骗到山西太谷县的黑砖窑，限制人身自由并强制劳动；1998年湖南省人大代表陈建教曾从山西黑煤窑中解救了大约150名被困农民工；2000年《工人日报》也报道过山西省清徐县一些企业的“奴工事件”；2003年《华商报》也多次报道西安少年被拐骗到山西永济市黑砖窑导致砍脚惨剧的事件。但是由于没有其他媒体的跟进和配合，未能形成“媒体合力与集群”效应，未能解决“黑砖窑”事件。2007年“黑砖窑”事件大爆发，河南民工家长集体发出求救的呼声是事件曝光和政府着手解决问题的最初推动力，然而，他们的呼声如果没有得到更广范围的天涯社区、凯迪网等网络社区的传播、没有7000多万网民的推波助澜，这个事件也许会像以前一样很快风平浪静。幸运的是，借助网络的威力，这个事件导致舆论哗然，形成强大而持续的民意压力，并最终推动政府在短期内迅速解决。

除了像“黑砖窑”案这样的“焦点事件”外，在多数情况下，舆论影响公众议程的设置，进而影响正式议程的设置是一个较长的过程。对比最近几年提上公众议程的话题与政府政策的调整，包括三农问题、农民工问题、户籍改革问题、义务教育问题、公共卫生问题、医疗保障问题等，我们可以看到两者之间存在一条清晰的脉络，即舆论对原有政策的批评一般都比政策调整要早3至5年，前者对后者的推动作用毋庸置疑^[4]。

最初，公众舆论对农民工不公正待遇关注的重点在于某些具体权力部门的不作为以及具体政策的不公正，随着改革的深入发展以及大众公民意识的觉醒，人们逐渐认识到了关于农民工的具体政策之所以出现偏差，原因在于中央政府所采取的“效率优先”的整体政策取向。在中央政府的倡导下，地方政府则为了追求GDP高增长率而不惜一切代价。于是，近年来在网络和传统媒体上，我们看到对这种政策导向的普遍质疑和强烈抨击。面对舆论压力，中央决策层不得不做出回应。为了缓解批评，2002年年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先，兼顾公平”的含意，使用了“初次分配效率优先、再次分配注重公平”的提法。^[5]但贫富悬殊的残酷现实告诉人们，初次分配中的不公平问题（如老板、经理与普通职工之间的收入差距）同样需要重视，单靠财税等再分配杠杆来调节是远远不够的^[6]。2003年10月，党的十六届三中全会虽然仍在沿用“效率优先，兼顾公平”的提法，但其已被“以人为本”的“科学发展观”大大冲淡。到2004年，十六届四中全会干脆放弃了“效率优先，兼顾公平”的提法^[7]。2005年底，中共十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》又进了一步，提出未来中国要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”^[8]。从“发展是硬道理”、“先富论”、盲目追求GDP增长，到“以人为本”、“共同富裕”、“构建社会主义和谐社会”，是个历史性的跨越。没有民众对“改革”的质疑反思，没有新兴与传统媒体对公共政策的激烈辩论，没有社会要求重新定位中国改革的强烈呼声，政策导向出现如此巨大的转折是难以想象的^[9]。

通过以上论述可知，网络媒介的出现和繁荣主要是带来了社会大众尤其是草根群体进行表达的空间和路径，对于在传统媒体模式下几无话语权的普通公众特别是处于社会中下层的群体来说作用尤为明显。通过互联网络或者移动通讯终端，公众能够通过博客（微博）、社区、论坛、短信等多种方式来满足自己的信息传播需要和欲望，让自己的意见和观点也能够有一定机会公开发表，并在通过网络的筛选和分拣后，得到广泛传播，在进入媒介传播循环体系以后，成为传统媒体的议题甚而遍布整个传播空间。农民工广泛分布于社会各个角落，而草根阶层的生活环境往往和农民工最为贴近，因此，草根阶层最能感受农民工生存生活的各种情境（进城农民工很多自身也是草根阶层，也早已学会使用互联网络），通过文字、图片、视频等方式进行编排和剪辑后传播至互联网络，并被互联网络媒体和网络转播者进一步编辑后，得以覆盖更多网络空间，最终形成舆论焦点和公众议题，并将传统媒体也席卷进来，形成全媒体关注的议程事件，最后促进政府就公众所关注的问题做出回应，从而在议程设置上呈现公众议程→媒介议程→政府议程的设置流向。

（2）媒介融合强化议程设置功能

网络传播的力量虽然强大，但存在很大局限性，如果没有与其他多种媒体同时发力、彼此呼应，力量发挥也会薄弱。每一类媒体都有自己的舆论空间，既有显著优势，也有明显缺陷：地方媒体直接触及社会基层，但产生影响效果较小，主要是局部性的；中央媒体影响大，但与基层呼应的信息管道相对不够畅通；网络媒体行动迅速，形式自由，但信息面过于分散，且权威性不够；传统媒体行动谨慎，但一旦参与传播，影响群体更为广泛。因此，如果仅仅依靠一家媒体、一种媒体，舆论监督的力量往往比较单薄，难以形成足够强大和广泛的舆论压力。这也可以解释为什么在2007年的山西“黑砖窑”事件之前，过去很多媒体陆续有过关于黑砖窑、关于奴工的报道，但始终未解决问题的关键所在。2007年“黑砖窑”事件大爆发，河南民工家长集体发出求救的呼声是事件曝光和政府着手解决问题的最初推动力，然而，他们的呼声虽然得到天涯社区、凯迪网络社区的广泛传播，但是如果没有电视台和晚报传统媒体的广泛参与，没有后期官方媒体尤其是中央重要媒体的强大干预，任何一个环节的缺失，都可能使这次事件同以往一样“无疾而终”。

正如上文所述，“黑砖窑”事件得以爆发的关键在于多种媒介总动员和整合传播，媒介发挥效用的动力机制可以表现为信息由一个个媒介的“传播中心”（例如网络媒介：天涯、凯迪网，传统媒介：《人民日报》、《南方周末》、《山西晚报》，河南电视台都市频道等）向不同群体扩散。总体而言，这次完整而成功的媒介传播过程有如下一些特征：

其一，由于多种媒体的彼此交叉报道和互动影响，使得各个媒介的热情和参与度得到空前的表现。

传统媒体中，报纸类媒介以《人民日报》为例，《人民日报》对该事件的新闻报道数量是其历史中在较短时间内最多的（共17条，南丹矿难发生及两三年后的报道才达到19条），同时，人民日报评论的网络转载率是历次事件中最高的、公众反映最好的（列入监测的门户网站和网络社区均予转载，而且均给予正面评价）。电视类媒介以河南电视台都市频道为例，从5月9日该台记者接到未成年人失踪的第一条新闻线索，截至6月11日，一个月内记者三次赴山西省，连续进行21期专题报道，这也是电视报道中非常罕见的。

网络媒体中，有代表性的是凯迪社区和天涯杂谈。在凯迪社区，约一个月内的平均回复数30.0，平均浏览数高达1662，远高于其他事件（重庆钉子户事件平均跟帖9.2，平均浏览数262）。而在天涯杂谈，在呼救贴发出后的6天内，获得58万次点击和3000多篇回帖，成为天涯社区史上最热的帖子之一（数据来自艾瑞调查网）。(www.xing528.com)

其二，中央政府与民意和媒体的良性互动，可以抵消现行社会官僚行政管理的低效率和一些人为阻碍，促进解决公众最为急迫、最为关注的问题。

很多河南的父母亲根据河南电视台的记者采访和报道信息，前往山西“黑砖窑”，去寻找被拐骗强迫劳动的未成年人，未能得到当地政府特别是公安部门的支持，不得不向媒体呼救。经过电视台、互联网、都市报、体制内媒体的跟进报道和严厉的批评话语，引起全国舆论的集中关注，从而进入中央政府议程，中央政治局领导做出批示并安排中央工作组进驻山西督查，国务院常务会议上温家宝总理对“黑煤窑”事件的事件进行定性，对于中央政府这次工作的议程安排，全国舆论高度认同和肯定。正如《南方都市报》所言：新闻报道和评论、民众情绪及诉求，还有官方态度及行动，正是这三者的互动促成事件不断向前向深入发展。

其三，不同媒体媒介议程设置均衡，较为全面和平衡地反映中央政府、地方政府、知识界学者、非官方组织、网民和公众的意见，一方面促进事件迅速解决，另一方面也较好调解缓和了公众的激烈情绪。

其中，人民日报、人民网等中央级媒体在此次事件中反应迅速、快速加入并持续关注，勇于揭露事实真相和批评地方政府办事不力和态度暧昧的问题，是解决“黑煤窑”事件的重要推动力。人民日报6月15日评论《黑砖窑事件 追问基层政府》，6月18日评论《黑砖窑事件该如何善后》，其后对地方政府处理此事进行了一系列跟踪报道。同时，人民网6月21日也发布主题贴《不能再有下一个“黑砖窑”》，对事件期间网友对此问题的留言进行综述，称其是“拐骗农民工、非法拘禁、雇佣童工、恶意拖欠工资、侵占他人财产以及故意伤害”。中央电视台“时空连线”、“朝闻天下”和“共同关注”节目组都参与进来，以触目惊心的现场画面，反映出“黑砖窑”中民工的悲惨境地。中央电视台也揭露了山西当地警察的冷漠和涉嫌庇护黑窑主以及地方政府的行政拖沓。这次《人民日报》与中央电视台的报道普遍受到读者观众的肯定与好评。

此外，门户网站和都市报根据中宣部、国务院新闻办要求，正面报道党和政府解救“黑砖窑”受害者的大规模行动，在突出位置发布新闻，反映政府惩治事件背后失职渎职和腐败行为的决心，增强了民众对解决问题的信心。同时，门户网站对过于激烈和偏激、片面化的言论实行了过滤，从而也保证了对社会舆论积极、健康的引导。

由于中央政府、地方政府、受害者及其家属、专家学者、网民和失踪孩子父母的意见通过各种媒体得到较为全面和平衡的表达和反映，加上事件解决迅速，黑砖窑事件开始降温。

媒介融合和多种媒介的整合传播，是现代新闻传播的主要发展方向，而以不同媒介为一个个中心节点，将信息向不同群体和不同媒介扩散的“中心互动传播模式”也逐渐成为中国新闻媒介传播模式的变革和发展方向。

然而，正如本书前言所述，新闻传播是为社会公正而服务的，回到本书对农民工问题的研究主旨上来看，每一次的媒介发展都将向着创建更为公正、公平的社会发展而努力。

正如《人民日报》人民时评所言：

“‘黑窑工’终于获得新生，令人额手称庆。那么，怎样的善后，才能还他们以曾经失去的公正？”

“黑砖窑事件”是如此触目惊心。善后，更需要我们深入地自省，这不仅是对事件本身、对事件发生地，而且对其他事情，其他地方，都应是深刻警醒和反思的机会。否则，我们无以面对’和谐’二字……”

——《“黑砖窑事件”该如何善后（人民时评）》，《人民日报》2007年06月18日。