20世纪80年代并没有从制度上对农民流动问题进行处理，维持社会正常秩序的行政管理手段与经济紧缩的客观背景抑制了90年代初农民工的流动。1992年邓小平“南巡讲话”，提出“发展才是硬道理”，将“发展与改革”的话语提升到一个前所未有的高度。中国的社会主义市场经济建设大规模展开，引进外资和加快改革成为主旋律，经济发展中的城市“房地产建设”、“开发区建设”、“外资项目引进”等需要大规模的廉价劳动力，因而90年代中期再一次形成大规模的农民工流动。
这一时期社会结构也发生了一些新的变化，孙立平教授提出了“断裂的社会”这一概念[1]。“断裂的社会”源于社会发展与经济增长的断裂，突出表现在社会结构中社会基层的断裂，例如城乡二元体制的断裂等。90年中期进入城市的农民正处于被城市接纳又被城市排斥的两难困境中。具体表现如下：
（1）农民工既在体制内，又在体制外
农民工参与城市的城市建设和经济发展进程，同时自身也已成为城市各种法律规章制度的执行对象，因而已经成为体制内的人群；然而，由于缺乏合法的城市居民身份（即“户口”），他们无法享受体制内的各种社会保障甚至法律保护，似乎是体制外的、是局外人。
（2）农民工创造财富，但是缺乏财富(www.xing528.com)
工业经济和城市发展在这一时期取得了举世瞩目的成就，其中数量巨大而成本低廉的农民工提供了世界上最好的劳动力供给的支持。农民工以自己的辛勤劳动为国家发展和社会进步创造了巨大财富，然而，由于分配制度的不公正，农民工自身只获得极少的财富，大量的财富向少数城市精英阶层和强势群体集中，从而使得社会两级分化日趋严重，农民工等弱势群体相对财富占有量日趋降低，自身日益成为社会的底层群体。
（3）农民工既在城市中，又在城市外
由于政策的不连续性以及不定周期内的反复变化（见第2章），很多农民工受政策鼓励来到城市，进入工厂、工地，他们的职业技能已经发生改变，并且往往自己放弃或被剥夺了土地（城市建设中的“征地”影响了很多农民的职业选择），因此，当政策对他们进行“清退”、“遣返”时，他们已经再也无法回到自己的土地上了。因而，他们成为“失业”的城市农民工，在城市中找不到自己的根，却又离不开城市，常常聚集成“城中村”等边缘群体社区。
1994年以后，政治层面的“稳定”话语（可集中概括为“稳定压倒一切”）与经济层面的“发展”（可概括为“发展是硬道理”）话语成为贯穿意识形态的基本话语。这两套话语具有一定的合理性，但是在实践中也出现了一些偏差：稳定不求和谐，发展不求公正。无论是“稳定”也好，还是“发展”也好，其出发点都是城市，以城市和市民作为利益主体。因而，这套话语施加于农民工群体上，就出现了拖欠工资、收容遣返等现象，从而造成不仅进城农民、甚至整个90年代的“三农”（农业、农村、农民）都处于一种边缘化状态。
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