秦岭生态环境保护机构设置

（一）秦岭生态系统管理的基本历程

秦岭生态系统管理从无到有、从松到严、从弱到强，大致经历了4个发展阶段：

第一阶段：2000年以前。长期对秦岭生态系统失于重视、失于管理、失于保护，特别是由于乱采、乱砍、乱挖、乱占等现象，生态系统可持续性持续下降，导致2000年成为秦岭地区历史上生态系统可持续性最差的年份。

第二阶段：2000—2007年。以2000年编制实施《陕西秦岭生态功能保护区规划》为主要标志，开始重视秦岭的生态功能，编制了生态功能保护区规划，开始有规划地保护已严重受到破坏的秦岭生态系统。在此阶段，生态系统退化、破坏的趋势得到初步遏制，生态系统开始得以恢复，可持续性增强。

第三阶段：2008—2012年。以2008年3月1日开始实施《陕西省秦岭生态环境保护条例》为主要标志，加之《西安市秦岭生态环境保护条例》的实施等，秦岭生态系统管理进入了有法可依的法治阶段。生态系统的可持续性进一步提升，特别是人类与自然生态系统的关系进一步密切与和谐。

第四阶段：2013年之后。以大力推进生态文明建设为主要标志，系统地推进秦岭生态系统保护与管理。

（二）秦岭自然保护地体系保护管理机构

目前，秦岭国家公园范围内涉及的保护地类型包括自然保护区、森林公园、湿地公园和省属国有天然林经营区这四种。在管理部门上，这些保护地有的由国家林业局、陕西林业厅进行直属管理，如陕西佛坪国家级自然保护区，太白、宁东等六大天然林经营区；有的由国家林业局、陕西省林业厅进行业务指导，由保护地所在市、县的林业管理部门进行管理。根据秦岭各保护地机构设置的历史特点及相关政策规定，从管理主体与管理方式来看，目前秦岭保护地的管理单位体制主要有以下三种：从中央或省级专业职能部门垂直管理型、属地化地方政府横向管理型、混合管理型。如表2—1所示：

表2—1　秦岭地区保护地类型及管理部门

注：表格内容来源于硕士学位论文《秦岭自然保护地体系综合评价及优化策略研究》，侯爱科，2019。

1.从中央或省级专业职能部门垂直管理型

秦岭自然保护地体系内的部分保护地、由中央政府的有关职能部门出资举办并直接领导的政府或事业单位机构出资举办与管理，即中央或省级职能部门政府机构或事业单位统筹管理保护地内一切事物的运行，如陕西佛坪保护区。

2.属地化地方政府横向管理型

这种管理类型对于绝大多数省级、市级和县级保护区比较适用，具体是指由保护地所在的地方政府派出管理机构，根据地方政府的具体授权，开展区域内的各项保护工作。这种管理类型，被派出的保护地管理机构在人事工作所、生态保护工作方面要接受上级政府的领导，例如秦岭的陕西少华山国家森林公园，设立华州区少华山景区管理局，为县政府直属事业机构，在行业上接受国家林业局、陕西林业厅的指导，派驻的委员会依据政府授权享受区域内的各项权利，履行各项义务。

3.混合管理型

混合型管理具体是指在保护区成立一个类似于委员会的组织，委员会与地方政府分工协作，保护区边界范围以内的事务由委员会负责管理，保护区边界范围以外的事务由地方政府处理，就某些具体问题二者也可以进行合作。如大鲵水生野生动物自然保护区，保护区外部事务由华州区水利局管理，内部事务由大鲵水生野生动物自然保护区管理处负责处理。(www.xing528.com)

1965年秦岭建立了第一个自然保护区：太白山国家级自然保护区。截至2018年底，陕西省秦岭地区共建立36处自然保护区，这当中有18个自然保护区是国家级的自然保护区，13个自然保护区是省级自然保护区，总面积共计540986平方千米，占陕西秦岭总面积的93%。除了自然保护区，秦岭地区还有诸如森林公园、湿地公园等其他保护地类型。具体保护地类型和名称如表2—2、表2—3所示。

表2—2　秦岭目标行政区内国家级自然保护区目录

续表

续表

注：表格内容来源于硕士学位论文《秦岭自然保护地体系综合评价及优化策略研究》，侯爱科，2019。

表2—3　秦岭目标行政区内省级自然保护区目录

续表

注：表格内容来源于硕士学位论文《秦岭自然保护地体系综合评价及优化策略研究》，侯爱科，2019。

这些保护地，有的由国家林业局、陕西林业厅进行垂直管理，如陕西佛坪国家级自然保护区；也有的由国家林业局、陕西省林业厅进行业务指导，由保护地所在市、县的林业管理部门行使管理职权。本书研究区域内的各类、各级别的保护地类型等都由相关负责单位主管，具有较为完备的管理机构和较为成熟的管理模式。例如，自然保护区有自然保护区管理局，实行管理局—管理站—管护点三级管理体系，实施包片、分区、承包责任制，确保资源保护落到实处。

资源保护方面，各自然保护区有较为完备的动植物监测、巡护日常工作管理办法，并积极与周边单位、社区开展联合保护工作。定期巡山、森林防火、天然林保护工程等都实现了良好的资源保护。此外，世界自然基金会（World Wide Fund for Nature，WWF）和全球环境基金（Global Environmental Facility，GEF）在秦岭地区已经进行了十余年的保护工作，在降低基础设施带来的威胁、应对地震和气候变化威胁、提升自然保护区管理能力和探索森林管理有效途径等方面取得了关键进展。秦岭地区也与诸多科研机构展开合作，积累了大量基础研究资料，主要包括自然保护区的总体规划、部分保护地科学综合考察报告、科学研究调查报告或生物多样性调查报告等，这些资料为秦岭地区自然资源保护、发展和利用提供了基础。