秦岭生态系统综合管理目标：环保与可持续发展

（一）总体目标

秦岭生态系统综合管理，旨在系统地探索山地生态系统综合管理的道路、理论、制度与模式，使秦岭成为全国生态系统综合管理的样板，为全国生态系统综合管理提供先进适用的经验与方案。全面持续地增强秦岭生态系统可持续服务功能，系统持续地改善秦岭地区环境质量，重点提升经济社会可持续发展能力与水平，努力建成“美丽秦岭”或“大美秦岭”，使之成为中国“国家生态文明建设试验区”，以及能与阿尔卑斯山相媲美的国际“山地典范”。

（二）具体目标

秦岭生态系统综合管理，未来5—10年内的具体目标，可以用8个“统一”来概括。

1.统一立法

应重点修订和完善《陕西省秦岭生态环境保护条例》。尽管该条例已于2019年进行了修订，但距离生态系统综合管理的目标和要求还有一定差距，主要表现为管理主体结构还有待于进一步优化，管理手段还有待于进一步强化。还要适时研究制定《陕西省秦岭生态环境保护条例》，其涉及内容将更加广泛而系统，其管理主体结构将更加合理而有效，其管理目标将更加系统而强化，其管理手段将更加综合而有效。鉴于新修订的宪法允许设区市有一定的立法权，为加强本地区的生态系统综合管理，秦岭地区部分设区市可考虑结合本地实际情况和需求，研究制定市级生态系统管理条例。

2.统一机构

为切实保护好秦岭，实现秦岭生态系统综合管理的目标，应适时建立统一的秦岭管理机构。这个机构不仅仅是协调机构（如秦岭生态系统管理领导小组），而是实体机构（如秦岭管理委员会）。统一机构的地位和作用，需是跨地区、跨部门的“超级机构”。该机构实行委员会制度，委员来自省政府部门、6市政府及代表等。鉴于十三届全国人大通过的《国务院机构改革方案》已经明确设立自然资源部和生态环境部，并组建国家林业草原局（加挂国家公园管理局），建议秦岭地区应率先推进相关机构的重组，组建秦岭地区林草局，并成立秦岭生态环境局和秦岭自然资源局等统一管理机构。

3.统一执法

为切实提高依法治理秦岭的能力与水平，应建立（地区）统一、（部门）联合的秦岭地区生态环境执法机构和队伍，集目前的森林、水利、矿产、国土、环保等执法力量于一体。或可考虑叫作秦岭生态环境执法大队，实行跨地区的生态环境执法。鉴于十三届全国人大通过的《国务院机构改革方案》已明确提出由自然资源部统一行使水、土、矿、生等资源的统一执法权，以及由拟成立的生态环境部统一行使农、林、草、水、湿等生态领域和大气水及土壤环境领域的执法权，秦岭地区应率先推进整个地区的资源、环境、生态领域的统一执法。

4.统一规划(www.xing528.com)

秦岭生态系统综合管理必须建立在科学、系统的规划体系之上。应结合生态文明体制改革目标、要求和进展，编制旨在加强秦岭地区生态环境保护、修复和管理的《（陕西省）秦岭生态环境保护规划》；编制旨在统筹秦岭地区社会经济发展，特别是旨在优化人口、产业和基础设施等空间结构的《（陕西省）秦岭地区社会经济发展规划》；编制旨在统筹规划和规范管理秦岭地区旅游产业发展的《秦岭地区旅游总体规划》；编制旨在优化生态空间、生活空间和生产空间结构，重点强化秦岭生态空间管控的《秦岭地区空间规划》。鉴于十三届全国人大通过的《国务院机构改革方案》已经明确空间规划的编制统一由拟成立的“自然资源部”负责，编制秦岭地区统一的空间规划的阻力和难度预期将大大降低，为此应乘势而上，率先在秦岭地区研究编制统一的空间规划，重点对生态保护空间、产业空间和生活空间等进行统一规划。

5.统一监测

重点针对秦岭地区资源、环境、生态等基础信息不清楚、不真实、不准确、不统一、不及时、不可信等问题，建立健全覆盖秦岭全域的生态环境系统监测体系。该体系应该是跨部门的，涉及林业、水利、农业、环保、国土、气象等部门的监测力量的融合甚至整合。鉴于十三届全国人大通过的《国务院机构改革方案》已明确组建生态环境部负责生态统一监管，并组建国家林业草原局负责生态统一修复，秦岭地区应率先建立统一的生态监测体系——秦岭生态监测系统（网络或平台），根据统一的监测规范（指标、标准、时间、手段等），加强对秦岭整个地区的农、林、草、水、湿城等生态系统的统一监测。

6.统一评价

秦岭地区发展，无疑应将生态服务和环境质量置于极其重要的地位。为此，对秦岭地区发展水平的评价，应有一套不同于其他地区的、统一的综合发展评价体系，而非以GDP为核心的现行经济发展评价体系。为此，应结合已经公布的《绿色发展指标体系》，建立起秦岭特色、统一的综合发展或绿色发展评价指标体系，突出强调的是秦岭与其他地区比的不再是GDP增长，而是绿色发展。

7.统一考核

为切实彰显秦岭地区特殊而重要生态功能、价值与地位，确保秦岭地区各级党委政府切实将生态环境保护和治理放在优先位置，应充分体现差异化的目标和要求，以《生态文明建设目标评价考核办法》为依据，率先建立健全内部一致性、外部差异性相结合的秦岭地区综合发展考核体系，突出对生态文明建设目标实现程度的考核，切实将绿色发展的内容充分纳入综合考核体系之中。为此，还要率先编制秦岭地区自然资源资产负债表，系统摸清楚并说清楚秦岭地区的自然资源资产（生态资产）存量及其变化情况。

8.统一基金

秦岭生态可持续保护与修复需要强有力的资金保障。尽管秦岭部分地区设有秦岭生态环境基金，但与秦岭地区环境保护、生态修复的资金需求相比，与加速秦岭地区全面建成小康社会的目标和要求相比，还存在覆盖面小、资金量小和不可持续、不规范问题。为此，应建立由中央、省、市共同出资，覆盖整个秦岭地区，以生态环境用途为主、用途覆盖广泛，分配科学合理、使用监管有效的秦岭生态环境建设基金。