奥朗德领土架构改革成果及挑战

张　黎

内容提要：

法国总统奥朗德自2012年执政后继续推进法国地方分权改革，于2014年6月正式提出了改革方案：重新划分大区版图，建立13个“超级大区”并使大区成为国家经济复兴的中坚力量；精简地方层级、明确各级领土单位的职责，为地方发展注入活力。这些改革不仅是为了解决领土架构现状自身所提出的课题，也是为了顺应全球和欧盟经济发展的大趋势，推进国家现代化进程。但是，改革的具体实施也面临着诸多挑战。

关键词：

奥朗德；领土架构改革；地方分权

2014年6月，法国总统奥朗德提出了领土架构改革方案，提出重新划分法国大区、调整地方领土单位（collectivité territoriale）的权责。同年12月，法国议会通过了其中的一项法案，将法国本土现有22个大区合并为13个大区，新的版图将于2016年初生效。另一项关于各级领土单位权限的法案已经于2015年3月通过国民议会的二次审议，目前处于参议院审议的最后阶段。奥朗德改革方案将改写法国大区版图，重新调整各领土单位的权力，对法国的政治、经济、文化和社会生活产生重大影响。此次改革也被视为继1982年和2003年后法国地方治理和地方分权发展的新阶段。经过30多年的发展，法国形成了具有特色的地方治理体系，成为地方治理和发展地方民主的典型。领土架构改革是地方治理和地方分权的重要手段，分析本次改革的动因、内容有助于把握法国地方治理发展的新趋势。本文将从法国领土架构现状入手对奥朗德改革的内容进行分析，探讨其改革的动因和面临的挑战。

1．法国领土架构现状：错综复杂的“千层饼”

法国的领土架构既不等同于宪法中所说的领土单位，也不能简单地理解为行政区划。它指的是国家根据地方治理、行政管理、选举的需要对领土进行区域或层级划分后形成的结构，包括领土单位、行政区划和选区。法国目前的领土架构是两次重大地方治理改革——权力下放（déconcentration）和地方分权（décentralisation）的结果。

需要特别指出的是，法国领土架构中的行政区域和领土单位是两个不同的概念：行政区域的划分是以权力下放为前提，是国家机关权力下放、实施行政活动的范围。行政机构由国家在地方的代表管理，官员由国家委派，而不是由民选产生，不具有独立法人的地位。法国目前实行的是三级行政区划，中央政府之下，设立大区、省、市镇三级地方政府。领土单位则是地方分权改革的结果，是区别于国家的公法人，法律地位具有宪法效力，享有司法和财产管理自主权，在法律规定的范围内自主治理，其决策机构是由地方普选产生的议会。各领土单位之间不是传统的中央集权体制下自上而下的领导与从属关系，而是平等的合作关系。构成法国领土主要架构的为既是行政区划又是领土单位的市镇、省和大区。

市镇是法国最小的、也是历史最悠久的行政区划和领土单位。它是1789年制宪会议在大革命前的教区、镇或者村庄的基础上确立的区划。正是因为市镇有着悠久的历史，地方民众对它有着强烈的身份认同感，所以法国政府一直无法撤销或者合并市镇，导致法国成为欧盟中市镇数量最为庞杂的国家。根据法国国家统计与经济研究所（INSEE）统计，截至2014年1月1日，法国共有36681个市镇，其中本土36552个¹。市镇的决策机构是市镇议会，它由全民普选产生，任期6年。市镇的行政长官由议员选举出来的市长担任，市长同时也是国家在地方的代表。市镇作为最基层的地方自治单位，在法国地方治理和地方民主体系中发挥着极其重要的作用。它的权限主要集中在以下几方面：城市规划；健康和社会服务，管理托儿所和养老院；幼儿园和小学校舍的建造、财务管理（教师工资支付除外）；文化领域主要是建造并维护图书馆、博物馆、音乐学校和剧院，组织文化活动；在娱乐和体育方面，市镇负责提供并管理运动设施、资助体育活动，包括职业俱乐部；市镇还负责旅游规划。此外，市镇的传统职能还有：管理户籍、组织选举、维护道路、维持当地治安。巴黎、马赛、里昂这三个市镇因为人口众多，为方便管理，在市镇的框架内又设置了次一级的行政区（arrondissement）。此外，值得一提的是巴黎的特殊性，它是法国唯一一个既是市镇又是省的领土单位，但是它并不举行省议会选举，只举行市镇选举。

1789年12月的制宪会议还在市镇之上设立了省这一行政层级，并一直延续至今。在两百多年间，省的数量几经变迁和调整，形成了目前的101个省²，其中本土96个。在地方分权改革之前，省一直是法国最大、最重要的行政区划。省长是省最高行政长官，由总统根据总理的提名任命，是国家在地方的代表，牢牢把持着行政、司法和财政大权。1982年地方分权改革之后，省议会及其选举产生的议会主席成为省的决策机构和执行机构。省议会由人民普选的议员组成，任期为6年。省议会至少每季度召开一次，负责对辖区的事务做出决议，议会主席则负责准备议案并执行省议会做出的决定。省的职能一直非常大，尤其是在农村地区发挥着重要作用。省负责初级中学管理、学校交通和辖区内的道路维护。省在社会救助和保障方面具有明显的特权，负责管理就业互助补助（RSA）和其他救助金。2014年1月颁布的地方分权相关法令³将省确立为地方领土单位中负责社会援助、社会福利和地方团结的“领头羊”。此外，省的职责管辖范围还包括农村设施、土地规划、水资源和道路网、渔港管理、省级图书馆的建立和管理、档案服务、博物馆和文化遗产保护工作等。

大区是法国最晚出现的地方领土单位，虽然大区的雏形形成于20世纪60年代，但是它的职能只限于国家行政管理和领土规划，并不具备市镇和省一样的法律地位。1982年地方分权法案正式将大区确立为具有和市镇、省一样法律地位的地方领土单位。1986年法国举行了第一次全民普选的大区议会选举，标志着大区正式成为一级领土单位。

目前法国共有27个大区，其中本土22个（含科西嘉），海外5个。需要指出的是，这5个海外领土（瓜德鲁普、留尼旺、法属圭亚那、马提尼克和马约特）是宪法规定的具有特殊地位的领土单位，同时具有大区和省的职能。与市镇、省一样，大区的决策机构是大区议会，由大区议会主席主持，议员由全民普选产生，任期6年。每个大区都有一个由中央政府任命的大区长官（préfet de région），作为中央政府在地方的代表，主要职责是确保中央下放到地方的机构正常运行。

虽然大区是最晚确立的地方领土单位，但是地方分权的发展使得大区成为从中央分得权力最多的一级地方政府。在经济发展方面，大区负责领土整治的规划、为企业提供援助、促进投资、制定并执行与国家的计划合同、管理铁路、资助基础设施建设，如高铁线路。在教育和职业教育领域，大区负责继续教育、普通高中。此外，2014年奥朗德政府颁布《地方公共行动现代化和大都会确认法》，明确了大区作为地方经济发展的主要负责层级，负责协调各级政府及公共机构在可持续发展、保护生态多样性、气候、空气质量、能源、经济发展、创新、企业国际化、交通、高等教育和研究领域的共同行动。由此，大区在区域经济发展中的重要性可见一斑。

除了这三级地方政府外，法国还存在另外一种具有法国特色的地方治理公共管理机构——市镇联合体。它是在全球化和区域一体化背景下，法国政府为了应对庞杂的市镇数量和参差不齐的市镇规模，促进地方经济发展而创立的一种重要的地方治理方式，目的是为了加强相邻的市镇在公共服务、基础设施、区域经济发展等方面的合作，实现资源互助和共享。市镇的合作有两种类型：一种是管理合作，共同管理当地的一些公共服务；另一种是项目合作，共同运行当地的一些合作项目。法国市镇联合体的主要形式有：大都会（métropole）、城市共同体（communauté urbaine）、聚集共同体（communautéd'agglomération）、市镇共同体（communauté de communes）、新聚集联合会（syndicat d'agglomération nouvelle）。根据最新统计，至2014年1月，法国共有各种形式的联合体2145个，涵盖了36614个即99.8％的市镇⁴。市镇联合体虽然不是地方领土单位，但是，它也共享了市镇的职能，因此，它也被看作是一个地方行政层级。随着经济的发展，市镇联合体在地方治理方面的作用越来越重要。

2．改革的内容：大区和市镇联合体成为地方治理的两个支点

奥朗德领土架构改革的主旨是简化地方政府层级和明晰地方政府的职责。一方面，减少本土大区数量，通过合并将现有的22个大区精简到13个；另一方面：明确大区、省、市镇联合体、市镇的职能。

毫无疑问，大区是此次改革的焦点。首先，大区的数量从22个变成13个“超级大区”，其中6个大区保持不变，剩下的16个大区合并为7个。大区的数量虽然减少，但是规模因此得以扩大，并被赋予更多的职能：大区将负责制定经济发展、创新和国际化的区域发展纲要，协调本区域内所有有关经济发展的行动，提高经济竞争力；同时，港口、机场等基础设施和就业也划归大区管理，原属大区和省共同管理的城际交通和公路网也由大区统一管理；最后，大区将拥有欧盟资金的管理权，并且全权负责职业教育。可见，大区在经济发展中的领导地位得到进一步的彰显和加强。

与大区的职能和地位得到加强形成对比的是省地位的削弱。作为领土单位和行政区划，省的职责将主要集中在对老人、残疾人和儿童的社会福利方面。同时，省将为市镇和市镇联合体提供技术层面的支持，促进地方政府之间的团结。另外一个引人关注的焦点是省议会的未来。按照奥朗德最初公布的方案，在2020年前将逐步取消省的决策机构——省议会，省将不再具有宪法规定的领土单位的地位，只作为一个行政区划保留，行使中央权力下放的职能。但是在议会审议过程中，这一方案遭到包括社会党在内各派的强烈反对，加之实际操作的难度（需要修改宪法），奥朗德最后选择了妥协，提出在人口稀少的地区，尤其是山区，省议会将被保留，对其职责进行进一步的明确，在其他地区，考虑将省议会与市镇联合体委员会进行合并。这意味着，省这一历史悠久的中间层级的地位和职责将被大大削弱。它的部分职责将转移给大区，并被市镇联合体吸收。

市镇联合体是此次改革的一项重要内容，它的规模将得到扩大。奥朗德提出将市镇联合体涵盖的人口从最低5000人提高到20000人，从而增强市镇联合体的实力并扩大覆盖范围。与此同时，市镇联合体的职责将会增加，在保持市镇特性的同时，将更多的职责转移到市镇联合体以实现更大限度的互助。

由此可见，随着奥朗德的改革，法国延续了几十年的领土架构将发生重大变化，大区和市镇联合体将成为法国地方治理体系中两个主要的层级，构成新领土架构的两个支点。(www.xing528.com)

3．改革的动因

从改革的内容可以看出，奥朗德的目的是增强地方的活力和凝聚力，最大限度地发挥地方之间的协同效应，提高地方政府竞争力，迎接经济全球化和区域一体化给法国带来的挑战。这是现有领土架构自身提出的课题和外部经济大环境共同推动的结果。

首先，法国现有的领土架构相对老化，不能很好适应国家现代化进程。大区在1982年—1983年的地方分权改革中成为一级领土单位，但是目前沿用的还是20世纪50年代的版图，而在这几十年间，法国人口、经济和社会发生了深刻变化。且不论市镇和省，它们的区划历史更为悠久。法国四分之三的人口集中在20％的领土上，资源更多地向大城市集中，而偏远地区和农村地区不能很好地适应经济全球化和区域一体化的进程，资源流失，发展停滞不前，基础设施和公共服务落后，面临着被边缘化的危险。在经济危机的作用下，区域之间的差距和不平等正在加剧，造成了法国地方发展的二元化。加强市镇在基层公共设施发展的职责，扩大市镇联合体的规模和涵盖范围，保留农村地区的省议会的目的就是为了缩小地区之间的差距，提高不发达地区人民的生活水平，为偏远地区和农村地区在市镇联合体和大区之间保留一个中间层级，以保证它们的民意和诉求得以体现，避免被边缘化。

其次，法国的领土架构整体层级多，导致各级政府之间权责不明，无法集中优势发挥区域协同效应，影响政府公共行动的效率和人民对政府的信任感，巨大的地方公共支出成本增加了国家的经济负担。各级政府及领土单位之间的职责错综复杂，存在相互竞争的情况。按照法国现有的地方领土单位职责划分，大区、省、市镇在很多重要领域，诸如经济发展、旅游、中学教育、就业、文化事业管理等都不同程度地存在职责共享，都有权介入与本地区发展相关的领域。然而按照法国宪法规定，各领土单位之间不存在监护关系，这导致各领土单位之间的行动缺乏协调和连贯，不能很好地实现资源优化配置，而且行政效率低下，民众和企业面对一个具体问题时，不知道到底谁是相应领域的决策层，从而引起不满。因此，明确各领土单位的职责、提高政府公共行动效率也就构成了此次改革的一个重要因素。

此外，法国地方领土单位的数量居欧盟之首。市镇数量占欧盟成员国总数41％，并且市镇平均人口不到2000人⁵。法国大区和省的数量也是欧盟成员国里最多的，领土架构的多层级和设置分散化一方面使得政府的公共政策和行动难以统一，另一方面也给法国造成了巨大的地方政府公共支出，增加了法国的经济负担。1983年至2008年间，法国地方领土单位支出增长的速度高于其国内生产总值增速，其中增长的支出中三分之二是来自市镇和市镇联合体。大区和省每年在其共同职责管辖范围内的支出将近200亿欧元⁶。2013年法国公共财政支出占国内生产总值的57.1％，而欧元区国家平均值是50％。自2009年以来，法国公共财政支出占国内生产总值的比例一直保持上升态势，而地方政府公共支出占国家总财政支出的21％。2013年，法国经济虽然有所复苏，但财政赤字率高达4.3％，超过了欧盟财政政策的规定，法国面临着削减财政赤字的压力，在2015年至2017年要减少500亿欧元的支出。正是在这一背景下，奥朗德提出了领土架构改革的方案，并加快改革步伐，希望通过减少行政层级，精简机构，明确职能，每年为法国节约120至250亿欧元的支出⁷。

最后，法国政府此次改革，也受到经济全球化和区域经济一体化大环境的影响，其中欧盟及其区域政策起到了不容忽视的推动作用。由于地方领土单位充分参与了欧盟发展项目的实施，因此被视为欧盟一体化中增强地方间凝聚力的一个重要环节。欧盟区域政策是欧盟明确针对地方领土单位的政策，目的是为了增强欧盟成员国在经济、社会和领土方面的凝聚力，减少欧盟成员国之间随着欧盟扩大而日益加剧的贫富差距。欧盟的区域政策依托欧盟结构基金实施，主要用于资助成员国的地区发展，如改善公共服务效率、发展高新科技、支持地方基础设施项目、保护环境、促进就业等，是欧盟继农业和农村发展政策之后第二大支出项目，区域政策在2014—2020阶段预算高达3518亿欧元⁸，占欧盟总预算的三分之一以上。

欧盟的区域政策主要针对的是大区。在欧盟结构基金分配体系中，大区是争取欧盟资金支持的主体。欧盟非常重视与大区之间的直接对话，法国所有的大区在布鲁塞尔都设有代表处，负责就大区和地方权限范围内问题与欧盟机构之间进行对话。对于法国而言，在过去的几年里，法国从欧盟地区政策中受益颇多，仅2007年—2013年期间，法国就获得了140亿欧元的资金支持，本土所有的大区都在欧盟“地区竞争力和就业”的目标框架内得到了欧盟的资助。

自2000年来，欧洲很多国家，如德国、意大利、西班牙、波兰、瑞典都意识到了区域经济发展的重要性，他们对领土架构，尤其是大区区划进行了整合，加强大区的权力以提高大区的竞争力。与德国的州和西班牙的自治区相比，法国大区不仅规模和权限都显得有限，大区之间的差距也非常显著。2010年法兰西岛和利穆赞大区的人均国内生产总值分别为49490美元和22500美元⁹，法兰西岛大区的人口占全国总人口的六分之一。法国政府也意识到大区在参与国际和地区竞争中的重要性，提出将现有大区合并，形成“超级大区”，以达到与欧盟经济发展相匹配的规模，并赋予其更大的权限，确立大区在地方经济发展的主导地位，使大区成为经济发展的核心力量，担负起振兴法国经济的重任。

4．改革面临的挑战

不难看出，奥朗德此次关于领土架构的改革是在全球和欧盟经济发展的大背景下，为应对法国目前面临经济发展困境和地方治理存在的问题而进行的变革，其实质是地方分权的延续。历任总统，无论是左派还是右派，都不曾停止过对领土架构的改革。这是一次很有必要的改革，改革的意义显而易见。理论上，改革的确有助于加快国家的现代化，适应经济发展的新需要，为地方注入新的活力，去繁就简，节约国家财政支出。但是，实际上，为了实现改革的目标，还必须进行一系列的配套改革，比如在税收分配体系方面赋予地方更多的自主权，增加地方收入，减少地方对中央的财政依赖。而且，随着大区版图的扩大，大部分省议会的消失、部分省议会与大都会的合并，地方代表的数量会发生显著变化，那么对地方选举方式也应该做出相应的调整，这对保障地方民主、平衡地方政治生活、发挥改革的潜力至关重要。

此外，在实际操作中，奥朗德也面临着诸多挑战。虽然备受争议的大区新版图在执政党的努力下终于尘埃落定，但是如何确定新大区的首府，增进地方凝聚力，真正有效地发挥新大区的规模效益和协同作用？同时，如何面对大区权力过大可能带来的新问题？根据改革方案，省对大区有选择权，即2016年新的版图生效后，在一定的期限内，省可以选择留在原大区或者并入临近的大区，那么如何操作才能既平衡地方政府和人民的利益诉求又能保持大区版图改革的初衷？此外，怎样在部分省实现省议会与市镇联合体委员会之间职能的合并？精简机构后几十万公务员如何安置？只有在任期内妥善解决这些问题，才能真正实现改革的初衷，将法国地方分权和地方治理推向一个实质性的新阶段，切实有效地推进法国的现代化进程。

参考文献

丁煌，上官莉娜．法国市镇联合体发展的历史、特点及动因分析．《法国研究》，2010（1）：76-82.

王建学．法国公法中地方团体的概念．《东南学术》，2010（1）：129-138.

许振洲．法国地方分权改革与效率、民主与自由的关系．《国际政治研究》，1994（4）：66-72.

张丽娟．法国地方分权改革的新发展．《中共云南省委党校学报》，2006（9）：99-101.

张　黎　博士

天津师范大学外国语学院法语系助教

研究领域：法国国情与文化

E-mail：zhang_lyon@163.com