社区应急救援能力与社区治理能力现代化相关

在人口、经济产业结构、地理空间和社会文明（包括生活方式、思想文化和社会组织关系等）等城市化进程高速发展的新时代下，来自自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的各种风险因素的叠加，使得社会公共安全面临多种风险挑战。为了能够最大限度地处理好各种灾害事故造成的破坏与损失，不仅要在“防”的力度上加大宣传和隐患排查，也要加强社会应急力量在“救”的力度上的广泛参与。［1］我国城市社区参与应急救援起步较晚，河北省石家庄市联盟社区地震应急救援志愿队于2003年组建，标志着我国成立了第一支城市社区地震应急救援志愿队。［2］我国应急救援发展初期，主要还是由专业应急救援队伍完成救援任务，随着国家对“应急管理”领域的重视，政府逐渐开始重视社会力量在救援中的作用。

2005年，十六届五中全会发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》旨在建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发性事件能力。

2006年，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号）提出了各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系，建立应急救援专家队伍，建立社会化的应急救援机制，积极参与社会应急救援。

2007年，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，从法律法规上明确了政府在发生突发事件后应当针对事件的性质、特点和危害程度，及时调动社会救援力量参与应急救援。明确了突发事件发生后，个人及各组织之间在协调机制中的从属关系。突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，以及有效调动应急救援队伍和社会力量，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。

2008年，十一届全国人大一次会议政府工作报告确立了全国应急管理体系基本建立；从民政部编制的行政村（社区居委会）《自然灾害救助应急预案框架指南》中显示，一份完整的预案应包括目标任务、基本情况、灾害风险、启动条件、指挥机构和工作职责、应急准备、灾害应急、信息报送、应急响应、灾后救助与应急重建、附录等内容。［3］

2009年《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发〔2009〕59号）明确了基层综合性应急救援队伍的职责定位、队伍体系、管理体制机制、保障制度，为全国基层综合性应急救援队伍建设提供了政策框架支持。

尤其是党的十八大以来，政府十分重视社会应急力量在社会应急援救中的参与作用，2011年国家安监总局在《安全生产“十二五”规划（草案）》　（国办发〔2011〕47号）中指出“要鼓励和引导各类社会应急力量参与应急救援”。(www.xing528.com)

2016年发布的《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》（中发〔2016〕35号）中提出：“要坚持鼓励支持、引导规范、效率优先、自愿自助原则，鼓励支持社会力量全方位参与常态减灾、应急救援、过渡安置、恢复重建等工作，构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格局。”

在2017年《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》（国办发〔2017〕2号）中明确提出“加强社会协同应对能力建设”的任务，同时要求鼓励发展社会化应急救援，强化公众自防自治、群防群治、自救互救能力，支持并引导社会力量有效、有序地参与应急救援行动，有效推进了基层应急队伍建设，完善了突发事件社会协同防范应对体系。

2018年应急管理部成立后，它联合民政部起草了《关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见》，应急救援相关事项和规则更加细化。在法律法规和政策文件的引领下，国家发展规划的构建、相关工作机构的成立，使得分布于全国各地的救援类社会组织不断成立，数量不断增长，［1］社会应急力量专业能力和管理水平有了飞跃式的提升。［4］一些专家学者对社会应急治理做出阐述，陈文玲等（2016）认为社区治理是社会治理的根基，社区治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的前提条件。面对因城市扩张建设、工业生产、气候变化等带来的各种突发灾害，社区应急救援不仅成为社区应急管理的重要组成部分，社区应急救援能力也成为检验社区治理能力现代化的重要指标。［5］浦天龙（2020）认为当前我国应急救援力量主要包括国家综合性消防救援部队、各类专业应急救援队伍和社会应急力量，主要承担防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故等职责。政府的重视程度和财政投入的力度直接影响了应急管理制度的发展速度和治理效率，社会力量能否在应对突发公共卫生事件中有效发挥作用与政府的治理有着密不可分的关系。［6］实践证明，应急预案与救援机制的弹性操作能够比较有效应对各类突发事件，在不同地域的社区救援中发挥了重要作用。

2019年，应急管理部组织了全国首届社会应急力量技能竞赛，规定了报名基本条件之一是经民政部门注册登记，并强调在职消防员、政府专职消防员和企业专职消防员不得参赛。以此来看，社会应急力量首先应该是社会组织，其次是服务于各类突发事件应急处置或救援的一类社会组织。社会组织强调是利用非国有资产举办或成立的，并且通常是非营利性或公益性的。我国《社会组织评估管理办法》中明确：“社会组织是指经各级人民政府民政部门登记注册的社会团体、基金会、民办非企业单位。”应急救援社会组织快速发展壮大，一是得益于我国经济社会的快速发展；二是得益于政府大力推动社会治理改革，支持社会应急力量发展。党的十九届三中全会大力推进党和国家机构改革，同时也明确要推进社会组织改革，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，强调政社分开，激发社会组织活力，提出适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，由社会组织提供和管理。2020年在全国应急管理工作会议上，应急管理部黄明书记提出要大力提升包括安全风险防控、应急救援、科技支撑和人才保障、社会参与等四大方面的应急管理能力。［7］

2021年末，中华人民共和国应急管理部公开发布《关于征求〈社会应急力量救援队伍建设规范（征求意见稿）〉系列标准意见》的函。按照应急管理部办公厅印发的2021年应急管理行业标准立项计划（第一批），由应急管理部救援协调和预案管理局组织编制的《社会应急力量救援队伍建设规范（征求意见稿）》包括：第1部分总体要求及编制说明、第2部分建筑物倒塌搜救及编制说明、第3部分山地搜救及编制说明、第4部分水上搜救及编制说明、第5部分潜水救援及编制说明、第6部分应急医疗救援及编制说明、应急管理标准项目征求意见表等。对应急通信、搜救犬、洞穴救援、高空绳索救援和城市搜救等虽未在本次发布，但对相关信息也进行了表述。《社会应急力量救援队伍建设规范（征求意见稿）》对社会应急力量（social emergency forces）和社会应急力量救援队伍（social emergency force teams）做出了界定。社会应急力量是指从事防灾减灾救灾活动的社会组织、志愿服务组织和志愿者等。将会成为社会组织以及相关人民团体、群众团体指导管理的社会应急力量救援队伍建设的依据。社会应急力量救援队伍是指接受政府有关部门和群团组织指导、管理的，履行社会责任、志愿参与防灾减灾救灾等服务的组织。

征求意见稿针对队伍建设提出了六大基本原则：一是公益志愿性原则，社会应急力量救援队伍应以社会公益和志愿履行社会责任为目的，不以营利为组织或个人目标，全体队员本着弘扬奉献、友爱、互助、进步的志愿服务精神，自愿参与防灾减灾救灾科普宣传和突发事件应急处置工作。二是安全性原则，社会应急力量救援队伍在日常训练、救援行动中必须将安全作为贯穿性原则，在队伍中牢固树立“生命至上、安全第一”的理念，明确“第一注重自身安全、第二注重队员安全、第三注重周边群众安全、第四注重遇险受困人员安全”的原则。三是专业性原则，社会应急力量救援队伍在队伍建设中应明确自身专业方向和功能定位，积极学习先进救援理念和技术，定期开展相应科目的培训、训练、演练，以系统、科学的信息分析为行动决策提供依据，避免盲目救援、过度救援。四是协同性原则，社会应急力量救援队伍作为政府救援力量的辅助和补充，要突出自身特色和专业特点，应与国家综合性消防救援队伍、各类专业救援队伍彼此间充分协作、资源共享、差异化建设，在救援行动中应以自身专业能力为基础制订响应预案。五是属地性原则，社会应急力量救援队伍应结合属地灾害特点和应急需求开展队伍建设，积极参与属地街道（镇）、社区（村）、企业、学校的安全应急知识传播和宣教工作。在参与应急响应时应接受属地政府和现场救援指挥部统一指挥、组织。六是可持续发展原则，社会应急力量救援队伍应通过加强制度建设、重视文化传承、完善自我造血机能、借助政府相关部门帮扶等措施，解决队伍发展过程中可能面临的人才、核心凝聚力和运作资金的问题，夯实队伍长期稳定发展的基础。［8］六大基本原则实为社会应急力量救援队伍的建立模式、属性、发展方向给出了明确意见。