我国青少年应急教育现状-青少年应急体育研究

在面临自然灾害、社会公共突发事件、个人意外事故等一系列悲惨事件中，青少年学生因自救、互救能力的缺乏而导致了无法挽回的伤痛，所反映出的现实是青少年心理素质和身体素质的不足，防灾减灾认知能力缺乏。无论是自然灾害与社会公共突发事件的侵害，还是偶然发生的意外伤害事件，青少年不能较好地应对和处理，总体上反映出我国青少年教育中安全应急教育的缺位。灾难、事故的发生大多数不是偶然的，一些伤害是可预防的。对青少年进行应急教育的目的，是让受教育者提升生命安全意识，学会安全防护知识，掌握自我救助和互救的技能。当前，在各种自然灾害频发、社会公共突发事件时有出现的背景下，应急教育已成为社会公共治理下的常态，尤其是青少年应急教育，已成为国家应急机制中非常重要的一个环节。应急教育不仅关系到青少年的健康成长，更关系到家庭的幸福、学校的可持续发展及社会的和谐稳定。

提高青少年应急教育参与水平、促进青少年应对和处理突发事件的能力是应急教育的首要目标，是学校、家庭、社会以及青少年个体都应有的明晰的共同目标。《中小学幼儿园安全管理办法》第五章安全教育第三十八条、第四十二条从安全教育的具体措施上给予了明确规定：“学校应当按照国家课程标准和地方课程设置要求，将安全教育纳入教学内容，对学生开展安全教育，培养学生的安全意识，提高学生的自我防护能力。”“学校可根据当地实际情况，组织师生开展多种形式的事故预防演练；学校应当每学期至少开展一次针对洪水、地震、火灾等灾害事故的紧急疏散演练，使师生掌握避险、逃生、自救的方法。”但从当前的实际情况来看，应急教育的实施大多还流于形式，在重视程度、政府的顶层设计、主体职责、课程建设、教师培养等方面存在不足，更重要的是在应急教育体系上缺乏完善的机制。

（一）应急教育起步较晚，重视不够

整体上，我国对于青少年应急教育的重视程度仍不及发达国家，现行立法在资源投入、教育课时上缺乏强制性规定。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》中，都没有明确提及要加强学生应急教育。2009年教育部发布的《教育系统突发公共事件应急预案》对突发事件的事中、事后处置做了详细的规定，但在事前预防的应急教育上还是空白。教育部门提出要加强学生安全教育专项的提议，也显得较为形式，且应急教育内容大多是事后积极分析、反思，并没有涉及从源头追溯的范畴，难以锻炼学生的防范意识。［11］社会重视不足和公众风险意识差成为我国应急教育最突出的问题。［12］从现状来看，我国应急教育还处于探究阶段。［13］与发达国家相比，我国应急教育普及率较低，社会公众应急意识差、应急知识和技能缺乏，有些地区基本没有开展过专门的应急知识教育和避险逃生技能培训。［14］从个人到广大民众、从家庭到学校，尽管在巨大的灾难面前我们也曾痛定思痛，深刻反思，但是由于长久处于平安幸福环境之中，容易对安全事件的应急处置产生懈怠，社会中大多数人的危机感以及公共安全的意识较为模糊，有相当一部分人认为应急教育就是对中小学生进行简单的消防演练，在灾难纪念日做个宣传、开展个演习纪念活动，以及对学校有关管理干部、教师进行培训，人为地缩小了应急教育的内涵，使应急教育的对象受到限制。［15］

（二）政府顶层设计不完善

从新中国成立以来，国家、政府针对青少年出台了一系列有关安全问题的法律、法规，政策、文件等。1992年6月原国家教育委员会颁布了《中小学校园环境管理暂行规定》，要求“学校要建立安全教育制度”；1996年原国家教育委员会等七部委颁布的《全国中小学安全教育日制定》规定：自1996年起，确定每年3月份最后一周的星期一，为全国中小学生的“安全教育日”。此后教育部在2001年至2005年间发布了《幼儿园教育指导纲要》《学生伤害事故处理办法》，尤其是2005年发布的《关于进一步做好中小学生及幼儿园安全工作六条措施》，进一步对学校安全工作提出了明确要求，指出：每逢开学、放假前要有针对性地对学生集中开展安全教育，强化学生的安全意识，特别是要以多种形式加强学生应对洪水、泥石流、火灾、地震等突发事件的应急训练，提高学生的自救自护能力。2006年4月，《中华人民共和国义务教育法》（2006年修订）首次以国家法律的形式提出：“学校要建立健全安全制度和应急机制，对学生进行安全教育，加强管理，及时消除隐患，预防事故发生。”

2006年6月，教育部等十部门联合发布了《中小学幼儿园校园安全管理办法》，其中第五章明确规定了关于安全教育的相关内容：学校应当按照国家课程标准和地方课程设置要求，将安全教育纳入教学内容；在开学初、放假前，有针对性地对学生集中开展安全教育；对学生进行实验室安全防护教育、用水、用电、防火、防盗、交通、消防、防溺水和人身防护安全教育；学校应当每学期至少开展一次针对洪水、地震、火灾等灾害事故的应急疏散演练；从人民法院、人民检察院和公安、司法行政部门以及高等学校中选聘优秀的法律工作者担任学校的兼职法制副校长或法制辅导员，并定期对师生进行法制教育等；制订教职工安全培训计划；学生监护人应当与学校配合，在日常生活中加强对被监护人的各项安全教育。《中小学幼儿园校园安全管理办法》与之前发布的文件最大的不同之处，是提出了学校安全教育要以课程的标准来实施，并且提出了政府职能部门、家庭、社会团体、企业事业单位、其他社会组织在学校安全教育中要协同配合。明确了地方各级人民政府及其教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门应当按照职责分工，依法负责学校安全工作，履行学校安全管理职责。

2006年12月发布的《中华人民共和国未成年人保护法》（2006年修订）又进一步提出：“学校、幼儿园、托儿所应当建立安全制度，加强未成年人的安全教育，采取措施保障未成年人的人身安全；教育行政等部门和学校、幼儿园、托儿所应当根据需要，制定应对各种灾害、传染性疾病、食物中毒、意外伤害等突发事件的预案，配备相应设施并进行必要的演练，增强未成年人的自我保护意识和能力。”2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》再次强调“各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容……教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督”；［16］明确了不同学段公共安全教育的内容，同时还规定了开展公共安全教育的途径，构建了实施公共安全教育的保障机制。强调要立足学生学习和生活实践，对学生进行实用的安全知识教育、培训和技能培训、演练，强调学校教育过程要强化学生的安全和自救意识。［17］

2014年，教育部出台了《中小学幼儿园应急疏散演练指南》，2016年公安部、教育部联合颁布了《中小学幼儿园安全防范工作规范》；此后，相继出台的《义务教育学校管理标准》《加强中小学生欺凌综合治理方案》等一系列重要文件，既包含了法规性的纲要、意见，又有建立长效机制的标准、方案，显示了国家对青少年的关爱，以及解决青少年应急安全教育问题的决心。但是，由于我国教育法的主体框架大多产生于20世纪八九十年代，当时国家尚未建立完善的突发事件应对法律制度，仅在《中华人民共和国义务教育法》中明确“学校应当建立、健全安全制度和应急机制”的规定。2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要强化全民安全意识教育，广泛开展防灾减灾宣传教育和演练，建成全社会共同参与的突发事件应急体系。国家卫计委制定的《突发事件紧急医学救援“十三五”规划（2016—2020年）》，也提出了在全国各省份开展紧急医学救援知识和技能学习的要求。但在实际应用中，青少年应急教育体系不完善，应急教育模式不系统，尤其是学校、家庭、社会组织与政府之间的联动管理机制不完备，阻碍了青少年应急教育的发展。

2020年，随着新冠肺炎疫情这一重大公共卫生危机事件的爆发与蔓延，我国教育系统的应急能力问题显现，教育行政部门采取的防控措施难以满足疫情的需求。依照现行的教育立法，在应对重大疫情过程中，对教育系统与地方政府放权不足，导致对疫情处置反应滞后；在体制机制设置上，教育系统公共安全响应跟不上全国联防联动节奏。应急状态下的教育应急行政措施亟待完善，力度亟待加强，需要形成具有全球示范价值的教育治理方式，尤其是有效针对突发事件的预案体系和符合疫情治理需要的应急行政执法体系。［18］

（三）应急教育主体职责不到位(www.xing528.com)

应急教育要从小抓起，已成为社会共识、政府要求、学校行为。［19］青少年作为应急教育的对象，按照教育系统属性的不同，分别在学校、社会和家庭领域开展相关的应急教育活动，三者各有侧重，互为补充。［20］在政府主导下，学校、社会和家庭成为应急教育最重要的三大主体，学校、家庭、社会三者形成应急教育合力的新机制，对进一步推动应急教育的发展无疑是一个重要契机。但是，由于青少年应急教育体系建设不够完善，这种“学校、家庭、社会”三足鼎立的教育主体并没有在社会教育体系中较好地尽到各自的职责。

首先，学校对青少年应急教育中的主体职责担当不够。从教育教学的视角来说，教学机构设置、课程开发、教学实施、自主评价等方面是一个学校所承担的最基本的主体职责。然而，我国大部分学校缺乏综合性应急教育机构，学校对学生的应急教育缺少整体规划，而是以“运动式”应急教育模式开展。当某一突发事件引起较为严重的后果及社会关注的时候，学校应急教育内容便会以这一类型的突发事件为应急教育内容，如汶川地震后掀起的地震应急演练热潮。校园内的各类应急演练通常也以“演练活动顺利完成”“取得了圆满成功”等结束，形式化明显。［21］但当事件热度消减，应急教育又会陷入低潮期，缺乏长期以及常规化的教育过程。学校对应急课程的设置、课程性质没有明确归类，课程内容归属不明确，到目前还没有一门课程可以提供专门的、系统的应急教育知识与技能学习；没有具体的教学时数、教学计划和系统的教学内容，大多数学校只关注演习、演练或校园外在的安全防范；绝大部分师生没有机会接受有应急专业背景的专门的培训。一方面，学校资金投入匮乏，鲜有专门的教学场地设施，导致了应急教育往往流于形式；另一方面，为了避免发生学生的安全事故，一些学校因噎废食，将春游、秋游等若干校外集体活动一律取消，甚至为求安全做出禁止在课间除去厕所外离开教室的规定，过度的保护与对风险的过度规避，不仅遏制学生好奇心的萌发与视野扩展，“圈养”的现象也让学校应急教育难以得到有效实施，学生无法有效地通过训练获得突发事件应对能力，在循规蹈矩的规定中丧失个性。［22］

其次，我国家庭应急教育几乎处于空白，家庭在应急教育中丧失了主体作用。有研究显示，我国家庭的火灾死亡率为65%，而日本竟然是0，究其原因，是家庭应急教育的片面性及应急物资储备不足而致。［23］家长本身的应急素养决定了家庭应急教育的可能性。公众应急素养、应急知识技能的储备以及规避风险能力、应对危机的自救互救能力，是实施家庭应急教育最根本的条件。一项有关公众参与应急教育情况的调查显示，公众的应急教育参与意愿较高，80.6%的公众认为比较必要或非常必要；但公众应急教育活动参与度较低，仅有25.2%的公众在过去一年内参加过应急培训活动，仅有16.5%的公众过去一年内参加过应急演练活动。［12］有过应急经历的人更容易产生难忘记的情绪体验、情绪唤醒以及有更多的应急知识，从而改变他们的态度和行为来影响他人。该调查对象的平均年龄为41.14±13.56岁，从年龄特征上来看，该群体应该是家庭应急教育的主要实施者。家长的应急教育参与率低，不能主动学习、掌握应急知识，做好表率，则在营造家庭应急教育氛围上难以起到潜移默化的作用，也难以运用有效方法启发青少年应急训练的兴趣，应当正确使用故事、游戏等活动方式，开展有针对性的教育。

最后，社会力量参与应急教育的效果不佳。从教育治理的视角看，其治理特征决定了它必然是多主体参与下的合作管理、共同管理、共同治理。青少年应急教育参与管理的主体已经不仅是政府部门、学校及家庭，而是包括各种非政府组织、各种社会团体等在内的多元主体。［24］从社会层面来说，政府主导，社会力量的积极参与，可有效地避免政府推动力量转弱的时候应急教育陷入被冷落的状态。当前，我国能够有效地参与应急教育的社会力量主要有社会团体、社会工作者、社区志愿者、企业、新闻媒体、自媒体等，他（它）们以有亲和力和灵活多样的教育方式，成为青少年应急教育的重要力量。尤其是一些具有竞争性的、为经济利益而服务于市场的营利组织，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。在市场经济改革的进程中，竞争机制的引入，使社会组织敏锐、准确地把握到社会公共服务需求，从实际出发，通过多种方式探索符合市场规律的社会服务方式，在应急产品的研发、技术推广、应急能力培训与演练以及应急文化传播方面弥补了政府资源不足的缺憾。遗憾的是实践效果并不如意，虽然近年来社会力量参与应急教育的势头发展迅速，有了显著成效，但由于社会力量本身对自己的主体地位的价值认识不足，缺乏与其他教育主体之间协作的主动性。一方面，教育市场的准入机制、相关法规管控对社会力量的主体位置还缺乏更友好的认可，缺乏行之有效的法律与制度保障，导致我国社会力量参与青少年应急教育的主体职责不明确，权利义务不清晰；另一方面，社会力量本身的教育效果、协调能力也存在公信力不足的现象。从社会层面来说，一方面，政府主导、社会力量积极参与，可有效地避免政府推动力量转弱的时候应急教育陷入被冷落的状态；另一方面，由于与学校之间缺乏制度化合作机制，两者之间大多数属于临时性合作，双方没有制订严格的合作计划，导致合作处于自发状态，社会力量无法有效地发挥作用。［25］所以，当前社会力量参与应急教育仍然面临着渠道不畅通、信息不对称、活动不规范等问题，呈现“雷声大、雨点小”“重形式、轻内容”“乱帮忙、帮倒忙”的局面。［26］

（四）青少年应急教育体系管理机制建设滞后

从上述问题来看，很多问题的根结在于青少年应急教育体系建设中，各系统的运行机制，如保障机制、约束机制、动力机制、协作机制建设相对滞后，在管理上难以达到现实的需要。当前的应急教育体系并不缺乏先进的理念，不同学者、专家及教育者从家庭、学校、社区、社会治理等视角提出了体系建设的见解，提出了政府主导下整合社区、学校、家庭等资源，形成优势互补的合力的运行机制，形成个人以及“政府、学校、社会、家庭”多元主体协作下的应急教育体系。然而，“机制”作为一种系统的运行方式，协调其相互间的逻辑关系是教育体系管理机制的核心。现存的问题是，政府的顶层设计不完善，法律法规不健全，在资源投入、课时安排、教育内容等方面没有强制性规定，缺少系统的监督机制和评价机制。在教育横向协作上，学校、家庭、社会的主体职责不明，难以做到一体化运作。

（五）应急教育内容尚未形成体系

当前，学校应急教育仍存在课程设置比较零散、缺乏系统性与规范性等问题，部分学校对教育内容缺乏了解和掌握，造成实施不力、随意性强的问题。［27］没有具体的课程，没有学时数规定和教学计划的限定，尤其是缺乏专用系列教材，各年龄段缺少具有延续性、一体化教育的长效机制。学校应急教育的主要内容依据地震、火灾等自然灾害进行设定，内容单一，覆盖面窄，且缺乏时效性。而家庭的应急知识、设备的储备明显不足，面对日常生活中的突发事故，如何进行家庭应急教育显得空洞无力。社会应急教育内容更是以“碎片化”的科普宣传知识为主，应急演练大多缺乏实战性，表演的成分居多。社会上很少有针对青少年的应急技能培训，现有的应急知识课程不仅数量少，内容有限，而且受众范围狭窄。同时，应急教育内容大多是事后的积极分析、反思，并没有涉及从源头追溯的范畴，难以培养和提高学生的防范意识。［11］应急教育的内容不但在青少年纵向发展上缺乏一体化衔接，而且在学校、家庭、社会等横向结合上同样缺乏一体化融合，难以形成体系。

（六）缺少有资质的教师队伍

青少年应急教育最重要的资源投入是教师，这是人才培养的关键。当前中小学缺少专职的应急教育教师，大多数学校是由班主任负责转达学校有关安全规定，禁止那些有安全隐患的活动；还有一些学校会在学期开学典礼中向学生宣讲生命安全教育的重要性，或是以宣传栏在学校做科普宣传。有些学校也会每年不定期请消防部门或交通部门专业人员来学校宣讲，并向学生演习如何避免交通意外和防火防灾等场景，常规课程中讲授应急知识都是由其他科任教师担任，而且这些老师并未经过相关应急知识的系统培训，往往是拿本书备备课就给学生上课，其结果是照本宣科，达不到应急教育的预期效果。［28］在绝大多数人比较苦恼学校的应急教育由谁来操作的问题上，管理层与大众都形成了一个共识，由体育教师来兼任，且在教学效果上得到了较好的口碑。这是因为相比其他学科的教师而言，体育教师在身心健康知识、运动技术技能等方面具有相对丰富和扎实的理论与实践基础，体育课程本身的性质也决定了体育在安全应急教育方面有着明显的学科优势。但是，即使体育教师具有优势，他们缺乏专业培训的现象依然严重存在。不过令人欣慰的是，在全国范围内已有19所高校被遴选进入2020年首批应急安全智慧学习工程暨应急管理学校建设。有资质的师资紧张的状态将会逐步得到缓解。