明京师及边防重镇、卫所、驿站需要大量的马匹，在平定西南、消灭北元残余势力的过程中，战马成为非常重要又极其紧缺的战略物资。因此，马政乃明朝“国之要务”。加之明代交通工具尚不发达，马匹作为主要的代步工具，其需求量也是很大的。
为了增加马匹，明廷一方面鼓励民间牧养官马。洪武六年（1373年），设太仆寺管理养马事业，并定“养马之法”：“命应天、庐州、镇江、凤阳等府，滁、和等州民养马江北，以便水草。一户养马一匹。江南民十一户养马一匹。官给善马为种，率三牝马置一牡马。牝马岁课一驹。牧饲不如法。至缺驹、损毙者，责偿之。”
为鼓励民间畜养官马，明廷还陆续推行了一些优惠措施，包括免赋、免徭役、赐钞等。但是，由于内地百姓并不擅长养马，致使“种马死并驹不及数”，出现了“江淮养马之民，遇有马死，有司令其买补，乃去家离业，购于远方，至有历年不返，毙于道路者”。民间养马，非但没有给明王朝带来收益，反而增加了百姓负担，“民间畜马，多无生息，往往鬻产业、质子女以买补”，“于是马愈不足，民愈不堪”。(www.xing528.com)
另一方面，明廷又置官营苑马寺牧养马匹。永乐四年（1406年），兵部奉旨设甘肃、陕西苑马寺衙门，每寺管六监，每监设四苑。上苑牧马一万匹，中苑七千匹，下苑四千匹。然而，苑马寺因其封建衙门式的管理及“典守非人”，孳牧成效甚微。至弘治年间，杨一清整顿马政时，发现原设二寺十二监四十八苑，已裁省为二监六苑，又经营状况废弛不堪。仅从弘治十三年（1500年）十月至弘治十六年（1503年）六月，二监六苑陆续倒闭、被盗、走失马匹三千余匹，亏欠马匹三千匹。牧马草场原额十三万三千七百余顷，当杨一清核查之时，只得荒地十二万八千余顷，所存牧马草场还不及永乐年间的一半，养马恩队军人也减少了三分之一以上。
养马难见成效，明廷只能更多地依靠与周边民族特别是“西番”诸部的茶马贸易来供给其军需马匹。为了能够控制这一马匹来源，明朝统治者建立了由官方垄断的茶马贸易体制，以便通过贵茶贱马取得更多马匹。
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