公众满意度与教育政策的实施

公众满意的理念脱胎于顾客满意理论，但是与顾客满意理论在服务对象和适用范围上存在差别。顾客满意是商品经济中最重要的指导思想和行为目标，商品经济社会的核心理念是“顾客至上”“顾客永远是对的”，顾客的需求是企业活动的指南，“让顾客获得最大的满足”是企业提高产品质量、提升服务水平的核心推动力。从服务对象和范围看，顾客满意主要针对的是以营利为目的的企业等非公共生产部门，政府必须像管理其他资源那样对顾客进行管理，做到顾客至上，民众优先，了解顾客，针对顾客的需求生产和提供公共产品和服务，以顾客价值作为行政措施的重要基础，直接与顾客互动，汇集顾客的相关信息，依据信息改善行政机关的产品和服务，为顾客创造利益和价值。而在政府的社会公共行为中，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻。这种顾客导向观点对传统行政模式下“公民主权”以及现代民主政治中“公民参与”的政府治理理念构成了一定的冲击。

从字面意思分析，顾客概念体现的是一种商品买卖关系和货币交换行为，顾客用金钱购买企业的产品或服务以满足个人的生理和精神需要，两者之间是利益和价值的互利行为；而在公共服务领域，政府是公共权力和公众利益的集中代表和代理人，政府的行为会受到社会公众需要的影响。政府为公众提供服务产品，改进服务质量是由其权利属性决定的。顾客这一称谓把政府与公众之间的关系视为政府与顾客的关系，由政府提供公共服务，公民享受公共服务，他们之间的关系演变为生产者与消费者之间的关系。

然而，公众在“消费”国家公共服务的同时，也是公共服务提供的参与者和决策者。正如乔治·H. 弗里德里克森所言，公众是政府的“所有者”，而非顾客，所有者概念具有主动性，它可以决定政府的议程，更符合人民的地位。在政府的社会行为中，用顾客概念替代公众身份明显地“矮化”了公民的身份；在用企业家精神提高政府绩效的同时却遗忘了提高绩效的真正目的—回应公民。

当我们应对21世纪的种种挑战时，公民和政府所扮演的角色也在不断发展变化。政府的作用越来越多地不仅仅是规划者、资助者和服务提供者，而是作为推动者和社会其他部门如商业机构、非营利组织和公民的合作伙伴，并关注重要的社区问题是否被识别和有效地着手。同时公民的作用也不仅仅是投票人，他们被呼吁帮助识别重要问题、提供解决办法、判断目标是否达成等等。随着政府行政体制改革和政府职能的转变，政府与公众之间的关系由“管理—被管理”转变为“提供服务—接受服务”，因此，用公众代替顾客的称谓，更能够体现公众在政府管理和公共服务中的主体意识和主体地位。

单纯的人是生物学上的概念，而公众是集合起来的人，是一个集体性概念，具有最宽泛的内涵。在通常情况下，公众一般是指在社会交往中，面临共同问题、为解决生活需要而融合的社会群体。但公众同时也是一个具有指向性的概念，是指具备一国国籍并依法享有政治权利的社会大众，它同人民的概念相近似，是包含国家的一切生产者、建设者、保卫者、管理者、设计者在内的大众组合体。在民主国家中，公众是政府公共服务的直接对象，公共部门的所有活动必须要代表公众意志，所有公共领域的活动必须征得公众的同意，否则这种集体性活动就丧失了合法性的权威基础。政府作为公众利益的集中代表，其活动的最高目标就是公众满意，这是一个以公众为核心、为主体，以公众感受为评价标准的概念，也是检验政府活动绩效的重要标准。(www.xing528.com)

公众参与政府公共事务管理，评估公共服务绩效主要通过公众满意度体现出来，公正满意度已经成为检验政府服务绩效的试金石。公众满意度，顾名思义，是公众对政府公共管理活动与社会服务行为的满意程度，是公众在了解政府活动意愿的基础上，对政府行为的心理感受。如同顾客满意度一样，公众满意度也表现为公众对政府提供的产品或服务的质量的实际感知与其预期之间的对比。公众满意度的数值越大，表明公众的满意度越高，说明政府行为越有效满足了公众的实际需求，公众就越拥护和支持政府的工作；反之，意味着政府的公共行为没有满足公众的合理需求。

受社会发展程度的制约和传统管理理念的影响，我国对政府活动绩效评估主要以政府为主，评估手段、评估标准、评估方法等都是基于政府单方面的利益需要。这种评估模式在一定程度上忽视了政府行为的受众—公众的利益需求，评估结果很难客观、公正地反映公众的意愿，其可信度和参考价值有限。随着政府角色和职能的转变以及公众民主参与意识的提高，尤其是“科学发展观”“以人为本”等理念逐渐融入政府活动并成为其指导思想，政府在运行方式以及自身定位上发生了极大转变，公众满意度进入国家和政府的公共服务视野，政府管理追求“满足公众需要，提高公众满意度”的目标。

例如，山东省烟台市针对市民反映强烈的城市社会服务质量问题，率先在全国试行“社会服务承诺制”，这是我国政府绩效评估活动中首次引入公众满意度指标的首次尝试；后来，沈阳、珠海、南京和宁波等地纷纷举行“让人民评判，让人民满意”的万人评议政府服务活动，拓展了政府绩效评估的渠道，满足了公众参与政府管理和社会事务的愿望。

但是，作为对政府公共事务重要组成的教育政策的评估目前仍然以政府为主。长期以来，我国的教育政策评估是一种单向度的模式，突出了决策者在教育政策中的地位，而忽略了公众的参与，忽视了教育政策对公众需要的回应。在社会转型时期，这种传统的过多强调决策者的意图而忽视公众参与的单向度的评估模式很难解决社会转型时期产生的新问题。今天，在评估教育政策实施状况时引入公众满意度的理念，能够重视公众对教育决策的影响，构建新的教育政策评估模式，消除政府独断专行评估所带来的弊端。