教育政策绩效评估的成本—效益分析法

教育政策效益可以分为经济效益和社会效益，其中经济效益是指教育政策效果和教育政策效率中具含有正向、积极意义的部分。评估教育政策的经济效益可以借鉴评估教育政策效果和教育政策效率的方法和模型，但更多通过成本—效益分析法实现。成本—效益分析法是对教育政策获得的效益与投入的教育政策成本进行比较的方法，是系统地比较达成同一目标的多种选择方案，并判定成本和效益之间关系的方法。

运用成本—效益分析法需要对教育政策成本和教育政策效益的形式进行区分。邓恩指出，政策的成本和效益可以分为固定的和变动的两种形式，通过不同的组合方式可以划分为四种不同的问题。

第一类问题。此类问题涉及固定成本和变动效益的教育政策。当教育政策最大的运行预算开支形成固定成本时，其目标在于在现有的政策资源范围内使教育政策的效益最大化。对第一类问题的反应称为等同—成本分析，因为政策分析人员需要对成本相同但效益不同的教育政策进行分析。在此，大部分教育政策都是要求在实现效益最大化的同时使固定成本保持在限制范围内。

第二类问题。这类问题涉及固定效益和变动成本的教育政策。当期望的教育政策的效益固定不变时，教育政策的目标就是使成本最小化。对第二类问题的反应称为等同—效益分析，因为分析人员需要对成本不同但效益相同的教育政策进行比较。在此，多数教育政策都是试图以最低的成本实现固定的效益。

第三类问题。这类问题涉及变动成本和变动效益的教育政策。对这类问题的反应称为变动—成本—变动—效益分析，因为在这种情况下，教育政策的成本和效益均能够自由变动。在此，多数教育政策都应该使教育政策的效益与成本之比最大化。

第四类问题。这类问题涉及固定成本和固定效益的教育政策。这类问题与等同—成本—等同—效益相关，通常特别难以解决。它不仅要求教育政策成本不得超出某一限制范围，而且教育政策还要受到实现预定效益的制约。

成本—效益分析法的关键是综合考虑教育政策的所有成本和全部效益，无论是否能够观察得到，然后把所有成本和全部效益用相同的计量单位进行比较。利用这一方法评估教育政策效益时，可通过成本—效益曲线对不同教育政策的效益和成本进行直观显示。如图4-1所示，在以成本和效益构成的平面坐标系中，横轴代表教育政策成本，视为自变量，用x表示；纵轴代表教育政策效益，看作因变量，用y表示，则教育政策a和教育政策b的成本—效益曲线可以通过下图反映出来。

图4-1　教育政策的成本—效益曲线图

从上图中通过分析发现，教育政策的成本—效益分析法通常需要遵循三项原则。①在教育政策效益相同的情况下，成本越小的教育政策，其政策效益相对越高。如图4-1所示，当教育政策效益达到E2时，教育政策a与教育政策b的效益一致，此时它们的成本都为C3。当政策成本小于C3时，教育政策a的效益要优于教育政策b；反之，当政策成本大于C3时，教育政策b的效益要优于教育政策a。②当教育政策成本相等时，效益越大的教育政策越符合需要。通过图4-1明显看出，当政策成本为C1时，教育政策b的效益位于坐标系零轴线以下，是无效的，而教育政策a最优。但从长远来看，教育政策b的效益会高于教育政策a。③根据效益最优化原则，教育政策效益与成本的比率越大越好。

当教育政策效益与教育政策成本均不限定时，可采用效益与成本差值最大的方法进行比较。如图4-2所示，横轴x表示不同的教育政策，纵轴y表示不同教育政策的成本和效益，R代表成本曲线，K代表效益曲线，两条曲线相交于P、Q两点。从图中可以分析，在P点以下的教育政策效益太低，而在Q点以上的教育政策成本则太高，它们的成本均大于效益，在评估教育政策时需要排除，仅在P、Q两点间的教育政策效益会超过教育政策成本。在图中x0处，教育政策效益与成本的差额最大，或者说教育政策效益与教育政策成本的差值最大，此时，教育政策效益是最优的。(www.xing528.com)

图4-2　教育政策的成本—效益最优化曲线图

教育政策效益涉及的范围非常广泛、比较复杂，既有教育领域的，也有非教育领域的；既有直接的效益，也有间接的效益；既有可以直接计算的，也有难以直接计算的。根据教育政策调适的对象，可以将教育政策效益分为内部效益和外部效益。所谓内部效益是指教育政策的制定和实施是针对特定的教育政策对象，由特定的教育政策对象所获得的效益；反之，外部效益是在特定的教育政策对象之外，由其他教育政策群体或个人获得的效益。

教育政策的内部效益和外部效益划分的关键在于厘清教育政策作用对象的边界。尽管教育政策作用对象的边界在教育政策执行过程中会发生延展或收缩，但在确定教育政策目标和出台教育政策方案时应该对教育政策作用的目标群体进行限定和说明。如果所有的群体社会成员都是某项教育政策的作用对象，则该教育政策就不会出现外部效益而只有内部效益。

但是，教育政策的内部效益和外部效益具有相对性，它们之间的区别和界限并非绝对不变，在某项教育政策中，教育政策群体和个人所获得的效益可能是内部效益，但在另一项教育政策中，该群体和个人获得的效益就可能变成外部效益。例如，为促进城乡义务教育师资配置均衡，国家大力推行教师流动政策，鼓励城市教师到农村学校任教，对参加流动的教师在评职称时予以适当加分，并给予一定的经济补助，对于这部分教师而言，这是教师流动政策产生的内部效益；而由于该政策的实施，城市教师带来了先进的教育理念、教学方法等，带动了原有农村教师的个人专业成长，促进了专业化发展，对他们来说这就是教师流动政策的外部效益。

图4-3　教育政策的内外效益示意图

无论内部效益还是外部效益，都是由特定的教育政策引起的，在对教育政策效益进行分析时，需要全面考虑。由于教育政策效益本身覆盖的面非常广，评估教育政策效益并非使其内部效益或外部效益达到最大化，而是使内部效益和外部效益同时达到最大化。如图4-3所示，S1代表教育政策对特定教育政策对象的内部效益总和，S2是教育政策对非教育政策对象之外的社会效益总和，教育政策效益就是希望图中的阴影部分的面积最大化，而不仅仅是S1或者S2最大。