教育政策绩效评估研究

成本—收益分析法使用了经济学、数学、统计学等领域中发展起来的技巧，为决策者提供了关于公共政策形态的忠告。无论教育政策效率评估活动如何困难，它都包含一个基本的逻辑，这个逻辑将所有的评估活动导向一个共同目的，即测算教育政策成本如何产出最大的教育政策收益。概括起来，常用的衡量教育政策效率的标准有三种，即净现值法、收益/成本比率法和内部收益率法。

1.净现值法

净现值法又称为现值法，是最常见的衡量教育政策效率的方法。在使用该方法时，首先需要根据市场利率确定教育政策的成本和收益的折扣率，然后按照折扣率把教育政策的成本和收益换算为当时的成本现值和收益现值，最后通过下述公式计算教育政策的净收益现值。

式中，Bi为教育政策i的净收益现值；

bi（t）为第t年从教育政策i获得的收益；

Ci（t）为第t年终教育政策i的成本；

1/（1＋r）为利率为r的折现率；

n为教育政策实施的时间；

ki为教育政策i的初始成本。

如果净收益现值是正数，即Bi＞0，表明教育政策的净收益超过教育政策的净成本，该教育政策是有效率的；如果净收益值等于零，即Bi＝0，表示该教育政策的收益与成本相当，是否继续执行该教育政策取决于政府对其他因素的综合考虑；如果净收益现值是负数，即Bi＜0，说明教育政策的净收益小于教育政策的净成本，该教育政策出现了负效率，得不偿失，需要废止或修改。

2.收益成本差值法

收益成本差值法是指在教育政策实施过程中，教育政策的最终收益现值与成本现值之间的差值。用公式表示，即：

E1＝B-C

与收益成本差值法相联系但又区别的另一种测定教育政策效率的标准是收益成本比率法。收益成本比率法又称为现值指数法，是指在教育政策实施过程中，教育政策的收益现值与成本现值之间的比率。用公式表示，即：

E2＝B/C

以上两个公式中，E代表教育政策效率，B代表教育政策收益，C代表教育政策成本。无论采用哪个公式，E的值越大，表示教育政策的效率越高。

根据教育政策的收益和成本之间的关系，可能会出现三种情况：①E1＞0或E2＞1，说明教育政策是有效率的，可以继续增加投入，保证教育政策运行；②E1＝0或E2＝1，表示教育政策是无效率或零效率的，根据教育政策的影响或政府的实际考虑决定是否继续执行；③E1＜0或E2＜1，说明教育政策是负效率的，应该废止或完善。(www.xing528.com)

根据政策资源配置最优化原则，应该选择第一种情况作为评估教育政策效率的最佳标准，此时，提高教育政策效率的可能性包括：①在教育政策收益一定的情况下降低教育政策成本；②在教育政策成本一定的情况下提高教育政策收益；③二者都增加，但教育政策收益增加的速度更大；④二者都减少，但教育政策成本减少的速度更快；⑤教育政策收益增加，教育政策成本减少。

图3-1　教育政策效率模型

如图3-1所示，直线OL为收益和成本“得失相等”直线，直线上的所有点，表示教育政策实施的收益与教育政策投入的成本相等，即B＝C，E1＝0，E2＝1，直线OL上方为“得大于失”区域，即教育政策收益大于教育政策成本，在此区域内，B＞C，E1＞0，E2＞1；直线OL下方为“得不偿失”区域，即教育政策成本大于教育政策收益，在此区域内，B＜C，E1＜0，E2＜1。

教育政策的收益成本差值法和教育政策的收益成本比率法都可以用来体现教育政策效率。但是，相比较而言，利用收益成本差值法而非收益成本比率法更加可信和有效，这是因为在逻辑上，人们宁愿用100美元的投资获得200美元的收益，而不愿用10美元的投资获得30美元的收益，假如其余的90美元没有发挥任何作用。因为前者最终产生200美元的收益，而后者仅仅产生120美元的收益。因此，利用收益成本差值法获得的效率值要比收益/成本比率法获得的更加重要。

图3-2　收益成本差值法与收益/成本比率法比较

利用收益成本差值法和收益成本比率法计算教育政策效率，计算结果出现差异的主要原因是这两种方法运用的观念的不同而导致的“模糊结果”。如图3-2所示，纵轴P表示教育政策的收益和成本现值，横轴Q表示教育政策收益，如果需要评估的两项教育政策的收益相同，但政策活动的规模不同，根据资源的有效配置原则，需要对教育政策进行投资直到其边际效益等于边际成本（即平等的两条切线的斜率相等），反映在图中就是达到A点。这时，教育政策的收益为Q1，其相应的净收益，即总收益与总成本之间的差额达到最大值，这是收益成本差值法（B-C）所要求的目标。收益成本比率法并不追求净收益的最大化，而是要求总收益与总成本之间的比例最大，表现在图中即为B点，此时教育政策的收益为Q2，显然，这并不是最优的教育政策结果，而是符合B/C为最大值的结果。

伊迪斯·斯托克等也强调在计算政策效率时应该更多地使用收益成本差值法而非收益成本比率法，因为收益成本差值法能够解释正成本和负收益概念的模糊性。他们指出，如果建造一个码头需要1美元成本，建成后可以产生4美元的收益，但同时会对环境带来2美元的危害。在包含成本的前提下，从4美元中减去2美元就能够得到纯收益（net benefits）的数值，那么B/C就是2/1；如果考虑4美元的收益中含有3美元的成本，那么B/C就是4/3。使用收益成本差值法的计算方法就可以避免成本和收益之间的模糊性，因为它可以把所有的负收益看作成本。

3.内部收益率法

内部收益率法又称为内含报酬率法。某项教育政策实施后，初始的政策投入将通过每年产生净效益的形式逐步得到回收。已回收部分将用于再投入，未回收部分仍留在初始投入内，以待继续回收，内部收益率就是指未回收部分的收益率，因此称其为“内部”收益率。内部收益率是反映政策方案盈利能力的主要动态评价指标，其经济含义是政策方案在其寿命期限内未能回收的预计收益率，是能够使政策的净现值为零的折现率。

计算教育政策的内部收益率是一个复杂过程。首先，需要确定教育政策的净现值。如果净现值大于零，就要采用该计算方式中的更高的折现率重新测算，直到获得的净现值的结果无限趋近于零。其次，继续提高折现率，直到获得的一个净现值的结果为负值。如果负值过大，就降低折现率后再测算直到获得接近于零的负值。最后，根据接近于零的相邻正负两个净现值的折现率，用线性插值法求得教育政策的内部收益率。

使用内部收益率法需要以教育政策净收益现值公式中的各项目净收益的现值为零作为基础，计算出达到这一条件时教育政策的内部收益率，然后与市场利率（r）进行比较，判断该教育政策的效率。如果IRR＞r，表明该教育政策是有效率的，可以继续实施；如果IRR＝r，说明该教育政策没有任何效率，是否继续实施要依据实际情况而定；如果IRR＜r，表示该教育政策具有负效率，浪费了教育政策资源，应该立刻废止。在对多种教育政策的效率进行比较时，可以依据IRR与r的比值大小进行排序，比值越大的教育政策的效率越高。

总之，上述三种衡量教育政策效率的标准各有优缺点。净现值法能够计算教育政策净收益的绝对量，通过不同教育政策的比较，可以发现净现值最大的政策，即能够带来最大收益的教育政策。但是，该方法无法计算教育政策本身的收益率，不能用于成本不同的政策间的比较。利用收益成本差值法可以清楚地显示教育政策的总收益与教育政策总成本之间的数量关系，避免收益和成本之间的模糊性，为教育政策的后续研究提供依据，是一种可信度相对较高的方法。内部收益率法克服了净现值法和收益/成本比率法的不足，能够计算教育政策自身的实际收益率，可以用于成本不同的教育政策的相互比较，而且，通过教育政策内部收益率与市场利率的对比，能够决定教育政策能否继续实施。但是它不能计算教育政策的总收益，无法满足教育政策收益最大化的要求；加之内部收益率是通过多次方程的求解实现的，可能不存在唯一的数值。

因此，要根据教育政策的特点和具体情况灵活选用方法。例如，对于成本不同的教育政策，应该优先选用内部收益率法；对于政策成本相同或者不受限制的教育政策，净现值法可能会更加有效。当然，最有效的途径是利用这三种方法分别对教育政策进行分析，在综合比较的基础上进行评估选择。