教育政策绩效评估理论研究：成本-收益分析法

教育政策效率主要通过教育政策成本和教育政策收益间的对比关系进行体现。为更好地展现这种关系，通常利用成本—收益分析法进行分析。成本—收益分析法有时也被称为收益—成本分析法，是应用最广泛的测定效率的方法。经济学家经常利用这种方法来研究不同情境下个人或政府的行为与其行动结果之间的关系，探寻如何能够获得更大的收益或者减低成本。随着效率思想的发展和其影响不断扩展，成本—收益分析法已不再是经济领域的专属方法，在多种学科和领域得到广泛应用。在教育政策研究中，成本—收益分析法也被视为适应教育政策决策和教育政策评估的经济性方法，其“魅力”在于把教育政策的收益和成本利用货币进行价值转化后予以量化分析，把不同类别的教育政策收益和教育政策成本进行合并计算以比较特定的教育政策的损益。

成本—收益分析法是在公共政策领域和私人生活中应用最广泛的方法之一，其原理相对简单，这一方法的基本要求是将一行动可能产生的正面和负面的后果都列出来，随后平衡起来看一下这项行动究竟会带来收益还是损失。在使用成本—收益分析法时，首先，需要确定教育政策的成本投入方和收益获益方。在我国，教育政策的成本投入主要依靠国家政府的财政性支出，尤其在基础教育阶段，政府的投入占据教育政策投入的最大份额，而教育政策的获益方一般是公众。

其次，把教育政策成本和教育政策收益用货币价值进行换算，特别是教育政策收益。大多数情况下，教育政策成本的形式比较简单，主要是政府的财政性支出，即国家拨付的各种教育经费，它们能够直接用货币衡量。但是，教育政策收益的货币化转换比较困难，总体而言，教育政策收益很难被直观测量、直接计算，因此要采用影子价格进行间接测量。成本和收益需要用不同的方式进行定义和估计，基础是会计视角。然而，对于许多项目而言，产出并没有市场价格，但是还是应该估计其价值。较好的方法就是影子价格，同样也被称为会计价格，目的是反映真正的市场价格，从而得到对成本和收益真正的估计。有时，即使有实际的价格，使用影子价格可能更为现实。

最后，对教育政策成本和教育政策收益进行折扣计算。成本和收益的货币价值会随着时间的变化而升降，需要利用折扣率计算教育政策的成本和收益再评估现时的价值。在以上步骤完成后就可以计算教育政策的效率，这是体现教育政策全部成本和收益关系的单一数量值。

以免费师范生政策为例。随着进入新世纪后师范院校的转型，师范生数量增长缓慢，同时质量有所下降，越来越难适应教育发展的需求；加之经济发展导致的教育发展不平衡，教师资源分布不均，教育质量提升面临严峻挑战。为激励师范院校培养更多高素质的师范生满足社会的需求，补充农村和边远地区的教师队伍，尤其在全社会形成重教为师的优良社会风气，国家实施了免费师范生政策。

免费师范生政策从提出、成形到执行是以大量的政策投入为基础的。2006年8月22日，温家宝在基础教育教师座谈会上指出，提高教育质量必须依靠教师，中国需要建设一支规模宏大、素质优良的教师队伍，造就一大批教育家。随后教育部成立了免费师范生政策制定小组。2006年9月12日，教育部党组召开改革发展教师教育专题办公会，对实行师范生免费教育进行部署。

2007年1月，教育部公布了《2007年工作要点》，其中提出“加强教师教育改革和发展，开展师范生免费教育的试点，引导各地鼓励优秀人才当教师的新机制”，这是首次以文件形式提出免费师范生教育。2007年5月9日，国务院办公厅转发了教育部、财政部、中央编办、人事部联合制定的《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》，决定从2007年秋季入学开始的新生起，在六所教育部直属师范大学试行师范生免费教育，免费师范生政策正式实施。

不仅如此，在该教育政策的制定过程中，国家投入了大量的人力、物力进行调研。在《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》出台之前，教育部师范司开展了广泛的调查研究，分赴全国各地对农村中小学教师现代化的情况、东西部中小学差异情况、教育部直属六所师范院校毕业生就业情况，包括到中小学做教师和到农村中小学做教师数量进行调研，听取师范学院校长、教师、学生以及专家学者的意见，并多次召开有关师范生教育问题的专题研讨会。而且，调查小组还深入各地中小学进行考察，全面、深入、细致地了解全国中小学师资队伍的现状，存在问题等。(www.xing528.com)

免费师范生政策文本的出台也是多次讨论、修订的结果。2006年9月12日，周济主持教育部党组召开改革发展教师教育专题办公会，对实行师范生免费教育进行部署，着手研究制订师范生免费教育及招生就业改革方案，并委托华东师范大学和东北师范大学进行前期研究。2006年12月6日，《师范生免费教育试点实施方案（讨论稿）》对该政策进行讨论，12月14日和12月22日对方案进一步讨论。12月26日、27日，召开会议研究制定免费师范生培养的有关政策，对师范生免费教育、招生录取、教育教学、就业保障等进行了深入探讨。

2007年1月4日，教育部师范司做了《关于研究师范生免费教育有关情况的报告》，1月17日、18日，提出免费教育试点工作的方案。1月29日，教育部召开座谈会，深入研讨师范生免费教育等有关具体政策。1月31日，召开部长专题办公会，在之前政策的基础上进一步提出教师编制问题。2月8日，周济主持召开部长专题办公会，研究讨论在部属师大实行师范生免费教育的意见。2月12日，陈至立听取教育部关于部属师范大学师范生免费教育实施方案初步汇报并做重要指示。

任何政策的实施离不开教育经费做保障，免费师范生政策同样如此。《关于在教育部直属师范大学实行师范生免费教育的意见（讨论稿）》提出，学校在“211工程”或“985工程”“高校教学质量保障工程”的经费要安排一定比例资金用于改革和加强教师教育；实行“免费教育师范生质量保障工程”，加强教师教育类课程和教学的研究；加强师范专业奖学金管理；对符合《高等学校毕业生国家助学贷款代偿资助暂行办法》条件要求的师范毕业生，3年后其在校学习期间的国家助学贷款本金及其全部偿还之前产生的利息由国家代为偿还。

《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》规定，免费教育师范生在校学习期间免除学费，免缴住宿费，并补助生活费，所需经费由中央财政安排。2007年1月17日，教育部师范司提出免费教育试点工作方案，该方案在原来不断改进的方案的基础上添加师范生教育实习专项经费，并按照师范生学费中的10%来测算。

免费师范生政策的教育政策成本可以分为两部分，一部分为国家投入的成本，根据以上论述，主要包括国家在制定、完善和出台政策过程中进行调研的人力、物力成本、召开会议讨论修改的成本、实行该教育政策而非其他教育政策的时间成本、免费师范生就读期间国家支出的学生学费、住宿费、生活补助费、教育实习经费，等等；个人成本主要是学生在就读期间个人花费的必要的交通费、书本费、个人生活用品费，就读四年期间的机会成本，等等。

免费师范生政策的收益同样也区分为两部分，首先是国家的教育政策收益，主要是该教育政策实施后，国家培养的师范生数量增多、质量上升补充了教师队伍带来的教育教学质量上升、城乡教育差距减小、教师合格率提高，吸引了更多优秀人才加入免费师范生队伍中来，由此导致学生受教育水平提高，增加了学习的兴趣，尤其在全社会形成尊师重道良好风气，等等；对于个人的教育政策收益而言，主要是四年读书期间节约的学费、住宿费、生活补助费、教育实习经费支出，个人获得的知识、学识、能力、水平的提高，等等。

免费师范生政策的教育政策成本和教育政策收益非常复杂，在计算其效率时，首先把可能的教育政策成本和教育政策收益罗列出来，而且它们大多是无形的资源，要把它们以相同的方式换算成货币价值，然后利用下面的标准予以计算。