公共政策具有强烈的目标取向，它是政府借助政策所要达到的目的，是对未来某种理想状态的一种设计。政策如果没有目标，就是无的放矢。有效的政策目标要能够缩短政策问题所隐含的现实与理想状态之间的差距，消除政策问题的诱因和根源。绩效是在政策期望值的基础上探讨政策的实际产生是否达到了预期的结果。运用这一标准的先决条件是政策本身必须具有明确的目标。评估教育政策效果时，最基本的也是最重要的前提就是确定教育政策目标。
教育政策目标是在系统分析和清晰掌握教育政策问题的基础上提出的，它不仅是教育政策实施必须依循的方向，同时也是评估教育政策效果的参照系。教育政策目标的表述必须严谨、准确，不能引发歧义和误解，保证所有评估者的理解相同。如果教育政策目标设定错误，容易诱发第三类错误，据此进行的研究和决策必然会得出错误的结论从而使研究失去意义。正如哈佛大学卡罗尔·韦斯教授所指出的那样，如果政策的目标模糊、含混或者经常变动，确定政策的效果就会成为一项十分困难并令人沮丧的任务。因此，教育政策效果评估的前提条件是教育政策本身必须具有明确的、可测定的、具体的政策目标。
1.教育政策目标的特征
教育政策目标是指教育政策所要达到的标的或目的。在通常情况下，教育政策和其他公共政策一样，政策目标并不总是清晰的，降低了教育政策效果评估的有效性。许多教育政策的目标具有多重性，而且不可能具体量化，因而往往难以明确确定和说明政策目标。由于教育政策制定过程涉及多种利益群体，而且几乎所有的教育政策都具有多重目标，有些目标相互冲突甚至还存在矛盾，不少政策目标是在妥协中达成的，无法完全做到客观公正。在教育政策实施过程中，某些政策目标可能会由于政策环境的变化而不断被调整，有时还人为地用含糊、不太确定的形式来表达以增加教育政策的应变能力。不仅如此，教育政策制定者或执行者在面对特殊或紧急情况，即叶海卡·德罗尔所谓的“逆境”但不得不做出决策和调整政策时，往往更难以确定和说明教育政策目标。有鉴于此，应该对教育政策目标需要具有的特征进行说明。
（1）教育政策目标应该明确、具体。首先，教育政策目标必须明确，以确定预期结果的可靠测量值。要求使用准确、单一的表达词语，内涵和外延要界定清楚，避免强概括性和多重含义甚至是歧义的词语。使被掩盖的、含混的目标明确化，以免政策评估者因知识背景、个人学识、社会地位等的差异导致对政策理解的偏差。如果政策目标不明确，或者不能用任何可测量的形式加以说明，则政策成功的指标也就不明确。据此分析，20世纪90年代国家颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出的“到20世纪末，我们教育发展的总目标是：全民受教育水平有明显提高；城乡劳动者的职前、职后教育有较大发展；各类专门人才的拥有量基本满足现代化建设的需要”就不是明确的教育政策目标，因为“明显提高”“较大发展”“基本满足”就属于表述含糊、无法测量的语词表达。其次，教育政策目标应该具体。教育政策目标越具体，越便于政策评估者的理解和认识，也越利于对教育政策的执行和检查。教育政策目标最好能够用特定的指标度量，这样评估的政策效果会更明确。在教育政策制定之前，把所有可能的政策目标罗列出来并进行分类，按照重要程度、涉及范围大小和主次关系分为总目标、具体目标和次要目标等，根据目标的隶属关系和执行的先后顺序从高到低划分为若干层次。譬如，促进义务教育均衡发展是国家当前和今后较长时间内保障教育公平的重要政策，实现义务教育资源配置均衡化是这一政策的总目标和核心要求，资源配置均衡包括教育财政投入均衡、教师资源配置均衡等，而这又可以从地区之间、城乡之间、校际的配置均衡体现出来。
（2）教育政策目标应具有针对性。教育政策目标是为解决某个教育问题而提出的，教育政策目标的设定要针对教育政策问题的实质性内涵和政策问题产生的根本原因，而不能依据教育问题的表象或假象。教育政策目标的针对性越强，越有利于增加社会对实际教育问题的关注，从根本上消除此类政策问题产生的原因，增强教育政策实施的有效性，推动教育政策的科学发展。在教育政策目标体系中，要明确各政策目标的重要程度，理清目标间的层次关系，在实施过程中紧紧抓住主要目标，集中实施具体目标，统筹考虑次要目标，任何时候都不能为了追求次要目标或附属目标而放弃主要目标。
（3）教育政策目标应具有合理性。教育政策是国家用以指导教育发展和教育运行的纲领性文件，其目标必须符合国家的法律要求并受到社会道德和主流价值观等的约束，不能与它们抵触更不能背道而驰。而且，教育政策目标应该充分体现和反映公众最根本的教育愿望、教育需求和利益诉求，并尽可能促使教育政策实施的效果最大化，将可能的损失降到最低点。不仅如此，教育政策目标针对的问题是一种具有方向性的实际问题，是教育发展进程中的主要问题。因此，教育政策目标应该高于现实条件和发展水平，使政策实施者经过努力才能达到；同时又不宜过高，脱离教育发展的现实基础，使政策实施者感到无法实现，从而挫伤政策实施者的积极性和主动性，降低教育政策应有的效力。
（4）教育政策目标应具有可行性。教育政策目标通过努力可以完全实现，这是教育政策目标获得良好的教育政策效果的前提条件。因此，确定教育政策目标时必须从教育和公众需要出发，充分考虑主客观条件，使目标的制定符合国情和国力的限制。科学预计实现教育政策目标的各种教育资源，如人力、物力、信息、技术等。充分考虑教育政策目标实现的国际国内环境、社会心理状态、公众的接受能力和理解程度等。非但如此，现实社会条件复杂多变、错综交织，许多偶发事件和人为因素可能会以意想不到的方式影响和制约着教育政策的实施和教育政策目标的完成，教育政策也要重视“政策目标对突发事件的适应能力和目标值（水平）自身的弹性状况”，否则就会陷入被动局面，妨碍教育政策目标的最终完成和实现。
（5）教育政策目标应具有协调性。教育活动具有开放的边界，与社会其他因素相互交叉、互相影响。教育政策活动在整个社会框架下进行，教育政策目标必然会受制于社会形态、文化传统、人才需求等因素。由于社会群体、价值偏好和目标追求的冲突和矛盾，公共政策目标必须在这些不同的群体利益和价值偏好之间寻求协调。教育政策是关于人的成长和发展的策略性选择，与其他公共政策作用的群体相比，教育政策与公众的关系更加密切，政策目标针对的群体更加多样。而人的个性和需要是十分复杂的，教育政策与其目标群体产生冲突和矛盾的可能机会会大大增加，教育政策目标要善于协调处理不同目标群体间的关系，寻找最佳平衡点。
从教育政策目标本身来看，政策目标是多元化、多层次的，在多个目标组成的政策系统之中，更需要关注政策目标间的协调性。政策目标的协调，是要强调它们之间的一致性。为实现政策目标的组合与协调，必须巩固多目标间的同向性，减少它们之间的异向性。在确定教育政策目标时，应该将不同层次和类型的政策目标进行分类，合并同向目标，而对于异向目标尤其是冲突目标，要削减其中的次要部分或降低目标的次要内容，甚至重新设置目标以消除相互之间的冲突。
2.教育政策目标的表达原则
教育政策目标是教育政策有效实施的前提性条件，表述严谨科学、层次关系明确的教育政策目标是评估教育政策效果的基础。根据相关研究，教育政策目标的表达应该遵循如下四种原则。
（1）采用表达力强的动词。表达力强的动词体现了一种可观察或易测量的行为，如《规划纲要》提出，国家在教育建设中需要“提供”更加丰富的优质教育、“构建”体系完备的终身教育、“健全”充满活力的教育体制，这种表述方式能够便于评估者发现在教育政策实施过程中政策执行者是否严格按照政策目标行动，并且有助于教育政策主体和公众了解政策目标的实现程度。
（2）仅仅陈述一种意图或目标。多数情况下，教育政策都包含多个目标，具有单一目标的教育政策并不多见。但在确定教育政策目标时，应该把总的目标分解为多个单一性质的目标，对所有单一目标进行分类、分层，每个目标只陈述一种意图。意图或目标是指将要完成的事情，一个有着两个或多个意图的政策目标，可能会需要不同的完成方法和执行策略，这样不仅会增加目标达成的难度，同时也容易引发目标间的冲突。
（3）确定一个最终的产物或者政策结果。结果是表明已经做过的事情。陈述清晰的教育政策只能有一种目标，产生一种结果。多层次教育政策目标的完成，部分地取决于一个较低的目标。如果某项教育政策的目标可能会引发多个结果，最科学的方法是将这些目标分开陈述，尤其当这种陈述是来自高层的命令的时候。
（4）确定教育政策目标完成的时间。政策总是带有某种程度的滞后性，从认识到需要制定政策到产生政策效应具有时间间隔，这称之为政策的时限性。政策的有效性和时限性缺一不可，没有时限性的政策就是无效政策。教育政策时限性是确定教育政策目标的重要维度，它规定了教育政策目标达成的日期和期限，不仅表明教育政策完成一个循环的时间节点，也能够为其他相关教育政策的制定提供保障。如果不能确定特别准确的时间，也应该设定目标期限，尤其是教育政策目标的最终实现时间。20世纪80年代初，国家组织进行“教育经费投入占国民生产总值比例”等相关问题的政策论证，要求逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在20世纪末达到4%。尽管这一目标直到2012年才基本实现，但从教育政策目标表述的角度分析，是正确的。
3.教育政策目标的构成(www.xing528.com)
通常认为，政策目标是决策者期望通过制定政策和实施政策所要达到的社会效果。同理，教育政策目标是教育政策制定者希望通过教育政策制定和实施所要解决的问题和达到的结果。教育政策作为社会系统的重要组成部分，会受制于多种社会因素，政策目标需要比较全面地反映社会各群体的利益要求和权利表达，协调各利益主体间的关系。概括说来，一个完整的教育政策目标应该包括以下内容。
（1）教育政策目标的目标项和目标值。教育政策目标是政府及教育行政部门为了解决教育问题或实现教育价值诉求而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。教育政策目标既包括政策方案设计和政策实施所要实现的具体目的，也包括衡量目的是否达到的各项指标。教育政策目标主要是从宏观方面对教育政策运行方向进行的规定和说明，通常并不与特定的政策方案联系在一起。也就是说，它针对的是某一类教育政策，而非某一项教育政策，可能涉及多种政策目标，可以具体化为详细的标准和指标，即目标项和目标值。目标项是指政策制定和实施后所要达到的目的，即取得哪些方面的效果，政策作用到什么范围。对于多目标决策来说，它既包含衡量该项政策实施效果的相应方面，又包括这些目标应该实现的范围。而目标值则是指政策制定和实施后所要达到的理想状态的具体指标水平。
（2）教育政策目标的关系层次。如果我们在一个时刻只处理一个事项，政策制定或会简单些。但事实上，我们往往需要同时做出许多决定，解决许多问题。教育政策目标并非总是单一的、线性的，而是呈现层次性和阶梯式的特点。一般而言，教育政策目标间的关系可以分为三种类型：其一，相互依存，即某一项或某些政策目标的实现依赖于其他政策目标的实现，在这种情况下，需要建立一个系统、全面的目标体系；第二，相互促进，即一个或一些政策目标的实现有助于其他政策目标的实现，这种情况下能够在节约资源的条件下实现更多的教育政策目标；第三，相互冲突，即教育政策目标在实现程度上相互约束或抑制作用，这是目标关系中最不利，同时也是最常见的一种关系。
当被认为不好的某一目标的某一方面被另一目标认为是好的时候，目标之间就存在冲突。为了解决这一冲突，有必要决定究竟哪一个目标应该优先。这是一个逻辑上需要更高级标准的过程。按照更高级的标准或目的将各种目标进行排序，可以确定哪一个更好。因此，要对教育政策所有可能的目标进行分类和排序，确立相互间的隶属关系，并根据相对重要性确定同一层次内各目标间的先后顺序，保证各目标要相互促进或相互依存，避免相互冲突。
（3）教育政策目标的前瞻性。任何教育政策都不是凭空产生的，需要建立在对一定时期重大社会现象和关键教育问题的关注之上。教育政策目标不仅要针对过去或现在已经存在的教育问题，更要具有一定的前瞻性，关注未来可能出现的教育问题及其引发的其他问题。保证教育政策目标的前瞻性，不仅能够预见可能出现的问题，提前做出相应的部署和行动，保证教育政策行为的连续性，而且也可以合理安排教育资源配置，科学规划教育政策实施的进程。
例如，在《规划纲要》中就明确提出，到2020年普及高中阶段教育，毛入学率达到90%；高等教育大众化水平进一步提高，毛入学率达到40%。新增劳动力平均受教育年限从12.4年提高到13.5年；主要劳动年龄人口平均受教育年限从9.5年提高到11.2年，其中受过高等教育的比例达到20%，具有高等教育文化程度的人数比2009年翻一番，这为以后一段时间内的教育发展指明了目标和方向。
（4）教育政策目标完成的时限。这是指达到教育政策目标需要的时间或者实现教育政策目标的起止时间。众所周知，教育政策是国家为解决特定历史时期和发展阶段社会突出的教育矛盾、人民群众主要的教育需求、教育发展的关键任务而制定和实施的，教育政策目标要适应这一时期的教育现实。任何教育政策都是一个制定、实施和终结的客观过程，教育政策目标贯穿于教育政策运行的整个过程之中，其时限性应当与教育政策运行的过程相一致。
由于教育政策问题本身的动态变化以及教育政策环境的不断变化，任何一项教育政策的目标或其体系中的某一具体目标都有时间约束，当一项教育政策终结或废止时，该教育政策目标也应该随之消失。然而，由于教育政策问题的复杂性，教育政策的结构和组成也比较复杂，导致教育政策目标并非单一存在，更多是多种目标的混合、交织，共同发挥作用，因此，教育政策目标的时限性既包括主要目标的适用时限，也包括各个分目标和子目标发挥作用的时间范围。有时会出现主要目标有效但是某个分目标作用终止的情况，即分目标发挥作用的时限要比主要目标短，这是制定教育政策目标需要着重考虑的方面。
（5）教育政策目标的限制条件。所有教育政策都是在一定环境条件下适用的政策，在实施过程中会受到客观条件的限制，教育政策目标也不例外。制定教育政策目标必须了解、分析目标的限制条件，否则目标就是不完整的甚至是错误的，据此目标对教育政策进行分析就容易出现第三类错误。教育政策目标的限制条件可以概括为内部条件和外部条件，内部条件即影响教育政策目标实现的内部因素，主要包括教育政策资源的约束条件，也就是实现教育政策所必需的人力、财力、物力和信息，教育政策执行部门内部的机构设置、人员素质、经费支持、物资配备和教育政策决策者的权力范围等。外部条件相对复杂，主要包括宏观的政治环境、经济状况、社会条件、文化发展等。同时要考虑各个目标的限制条件，尤其关注最小条件和最大条件。最大条件非常重要，它对教育政策目标施加了强硬约束；最小条件是教育政策目标实施的最低限度。
除此之外，教育政策是不同利益主体相互妥协的结果，在可能的限度内，对目标的陈述应该包括对预期利益的全面理解。也就是说，它应该包括可能实现的预期利益有多少，应该确定不可避免的负面作用与非预期利益的承受者，应该含有重要的定性指标（尽管测定这些定性指标不容易），最后应该说明这些目标是相互冲突的还是相互支持的。现实中，并非所有利益主体的教育要求都能够通过教育政策得到尊重和满足，也无法让某一利益集团获得极端的满意解。因此，政府需要建立一个目标组合，把大量目标纳入教育政策体系，尽量达到多目标最优化。
以义务教育阶段的“就近入学”政策为例。这是基础教育阶段国家用以规范就学秩序、解决“择校”等不合理行为、保证全体学生享有平等的受教育机会、充分发挥教育资源配置作用的重要教育政策。1980年，中共中央发布了《关于普及小学教育若干问题的决定》，其中正式提出“力求使学校布局和办学形式与群众生产生活相适应，便于学生就近入学”，自此，就近入学开始进入国家、社会和学者的研究领域及关注视野。1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次全体会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，这是新中国一部非常重要的教育法律，其中第九条明确规定“地方各级政府应当合理设置小学、初级中等学校，使少年、儿童就近入学”，这为实施就近入学政策奠定了坚实的法理基础。同年9月11日，原国家教委、国家计委、财政部、劳动人事部等联合提出，并由国务院办公厅转发了《关于实施<义务教育法>若干问题的意见》，其中第十五条规定“学校设置、布局要合理。小学学校的设置要有利于儿童、少年就近入学”，这进一步强化了就近入学政策。
1992年3月14日，由国务院批准颁行的《中华人民共和国义务教育法实施细则》第二十六条强调“实施义务教育学校的设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学”。第十四条坚持“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读”，这是对就近入学政策的进一步阐释。2001年5月29日《国务院关于基础教育改革与发展的决定》进一步要求“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”。
2006年6月29日，国家新修订的《义务教育法》第十二条规定“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”，这在法律层面提供了要求更加明确、规定更加详细、执行更加灵活的就近入学方式。《规划纲要》仍然强调要“适应城乡发展需要，合理规划学校布局，办好必要的教学点，方便学生就近入学”。就近入学政策贯穿了新中国成立以来义务教育政策研究的始终。
广义的教育政策应该包括教育法律，但是教育政策和教育法律是有区别的。一项完整的教育法律应该包括假定、处理和制裁三个要素，而一项完整的教育政策需要包含目标、对象和措施三个要素。从就近入学政策的制定及出台过程分析，该政策更多的是法理层面强制性的规定而非权威性的教育政策，存在依法代政的问题，更没有教育政策需要具有的三个要素。
不仅如此，就近入学政策没有明确的政策目标，仅仅是一种应然层面的严格要求和硬性规定，即使有学者分析指出，“1980年至1995年以前，就近入学政策是以实现政府为学生上学提供便利条件和减轻小学生过重的学习负担为目标的，1995年后的就近入学政策是以推进义务教育阶段学校均衡发展，实现教育公平，推进素质教育规范办学行为为目标的”。但是这种阶段性和前后迥异的目标意图更增加了政策效果评估的难度。不仅如此，该政策缺少前述的教育政策目标的构成要素，尤其没有规定政策完结的时间节点，这更增加了评估就近入学政策效果的困难。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
