教育政策绩效评估成果

教育政策是公共政策系统的重要组成部分，其实施和执行必然会受到社会系统内其他因素的影响和制约，教育政策效果发生的场域和条件也会因其他因素的作用而有所不同，并通过人们的观念、态度、行为以及社会态势等的变化表现出来。依据教育政策发生作用所依存的条件的不同和表现形式的差异，可以把教育政策效果分为多种类型。

1.根据教育政策实施的结果是否达到预定的政策目标，可以分为正效果（简称为效果）和负效果

教育政策的效果是指教育政策实施达到了教育政策的预定目标，解决了教育政策亟须解决的政策问题；相反，教育政策的负效果是指教育政策实施并未达到教育政策的预定目标，阻碍或偏离了教育政策问题的解决。在教育政策执行过程中，效果和负效果是一组相伴而生、对立存在的概念，其正负功能并非始终不变。

自20世纪60年代美国经济学家西奥多·舒尔茨明确提出“人力资本”的概念以来，教育对经济发展的激励作用和社会进步的促进功能受到极大重视，大力发展教育成为许多国家重要的国策。非洲、欧洲和南美洲的一些国家，把国民收入的20%甚至40%用于投资教育，寄希望从中得到高额的回报以改变贫穷落后的面貌，但现在很多国家依然在为当时的错误决定“买单”。从总体上看，教育确实具有提高公民知识水平、增强国民素质的功能，适应劳动力市场和国家需求的、有计划地培养人才的教育政策具有明显的积极作用，但是由于教育规模的盲目扩张而导致的社会发展必需的劳动力匮乏、高等教育毕业生失业人数增加和由此造成的社会地位下降等问题，无论对于经济发展还是个人成长都有明显的负面效果。相反，备受诟病的应试教育所推崇的“以考试为唯一手段”“以分数为终极目的”，忽视人的全面发展和综合素质提高的弊端不仅受到了社会和学者的猛烈抨击，而且该政策也衍生了许多病理现象和教育问题。但是，从另一个侧面考虑，应试教育的这种负效果已经引起了人们对受应试竞争支配的当今教育体制以及在这种环境下成长的青少年的诸能力的反思，反过来成为推动考试制度创新和教育改革的“助推器”，自身已然具有了一种“正能量”。

负效果阻碍和限制了教育政策目标的达成，消解了教育政策实施的积极作用，但假定存在着只有正效果的教育政策（尽管现实中并不存在），由于没有负效果的比较和催化，教育政策也就失去了反思的空间和可能，最终只能陷于自我满足和故步自封的毁灭境地。在公共政策实施的初期，一般都会产生一定的正向效果。但当政策全面付诸实施以后，或者是政策环境发生改变，或者发生冲突或产生政策执行的障碍，都会导致从初期的有效转向无效甚至负效。类似的，在形势发生改变、条件适合的情况下，教育政策的效果和负效果之间也会相互转化，与公共政策一样，教育政策的负效果大多是由效果或快或慢的减弱、消失乃至转向对立面产生的。

基础教育阶段的重点学校政策是针对新中国建立初期，国家教育资源严重不足、社会建设急需的各类人才稀缺的现实，国家集中有限的教育资源办好部分学校，“早出人才，快出人才，出好人才”的应急性策略选择。该政策在实施之初取得了明显效果，但随着公平价值、均衡意识在教育领域的渗透和蔓延，尤其是教育资源总量的日益富足，国家逐步淡化并废除了基础教育阶段的重点学校政策。尽管重点学校制度作为一种政策文本在形式上被废止，但是其影响并未消散，而且国家也在制度层面没有完全放弃这种政策。当前名目繁多的“实验学校”“窗口学校”“示范性学校”等无不彰显着重点学校政策的“变脸”，这些学校仍然利用其实际的“重点学校”优势对教育资源进行掠夺，对普通学校进行盘剥。重点学校政策从诞生之日起，便充满着浓厚的培养精英的制度色彩。多年来，重点学校确实培养了大批的高素质人才，在教育发展的历史上功不可没。而现时，重点学校政策对教育发展的消极效果已经越来越明显，制约了教育发展总体质量的提升。

2.根据教育政策效果是否在教育政策预期范围内发生，可以分为直接效果和间接效果

教育政策是解决特定政策问题的客观存在。在确定政策问题时，需要同时将该问题的作用边界确定下来，然后据此制定教育政策方案并形成教育政策文本。也就是说，任何教育政策都有一个发生作用的预期范围，在这个范围内假定所有的政策方案都能发生作用。因此，凡是在该范围内出现的教育政策效果都可以称之为直接效果；或者通过该教育政策自身作用的发挥，无须通过中间环节而对所要解决的各种教育政策问题及社会系统中其他要素产生的直接作用。与此相反，超越教育政策预期范围而出现的政策效果可以视为教育政策的间接效果；或者由于教育政策并未直接作用于教育政策对象，而是对其他相邻要素产生影响，并通过这种影响对与之相近或相左甚至无关的要素发生的作用。

任何教育政策在产生直接效果的同时必然会在其他领域出现间接效果。以高校扩招政策为例，1997年受亚洲金融危机的影响，我国经济发展增幅全面下滑，需求不足成为经济领域的主要矛盾。为寻找新的经济增长点、带动内需、缓解就业矛盾等经济问题，一些专家学者，特别是有些经济学家在寻找解决经济困境的对策时，注意到了教育—认为高等教育是刺激消费扩大内需最有力的市场；是扭转当前买方市场，通货紧缩，开拓新的消费领域的有力手段。1998年经济学家汤敏向中央提交了《关于启动中国经济有效途径—扩大招生量一倍》的建议书，提议中央扩大高等教育招生数量。他指出，教育是大众最大的需求，扩招能够拉动内需、刺激经济增长，当时中国大学生的数量远低于同等发展水平国家，高校已经有能力接纳扩招的学生。当建议被采纳后，中央很快制定了以“拉动内需、刺激消费、促进经济增长、缓解就业压力”为目标的高校扩招政策。自此，我国高等教育招生呈现急剧增长的态势，招生人数在较大基数上略有起伏。但是，大规模地扩大招生数量往往使学校哪个专业能招就招，哪儿能放就放，而不顾及经济社会发展的真实需求，结果是传统专业，不需要追加投资的专业盲目扩大，长线更长、短线更短，专业结构不合理的状况继续恶化，教育的社会效益降低。

美国学者马丁·特罗教授认为，根据高等教育毛入学率的高低可以将高等教育发展历程分为“精英化、大众化和普及化”三个阶段，当毛入学率达到15%时，高等教育就进入了大众化阶段。在国际趋势的影响和教育增长规律的共同作用下，高等教育规模会缓慢、有序地增长，然而我国高等教育招生人数呈现的“井喷式”增长却是高校扩招政策的直接结果。在某种程度上，国家把高校扩招作为解决经济困境、大力推进城镇制度改革、进一步扩大基础设施投资的政策选择。这些政策的出台以及不少地方高校在利益驱动下大规模扩招致使原本薄弱的办学条件更趋紧张，高校同质化现象丛出，各种学校的升格、合并和所谓的“综合性大学”的出现引发的教育专业质量下降等都是高校扩招政策的间接效果。

事物之间都存在着因果联系，“A是B的原因”的表述通常意味着引入A比不引入A时，B发生的可能性更大。但这并不表示如果引入A，B总是会发生，也不说明只有在引入A时B才会发生。教育政策与政策效果之间也存在因果关系，直接效果是教育政策与政策效果之间具有直接的因果关系，而间接效果则是教育政策与政策效果之间呈现间接的因果关系。从直接效果和间接效果的表现形式看，直接效果与教育政策本身的因果关系比较简单，评估会比较容易，通过教育政策目标与该政策的实施结果的比较即可完成；而间接效果是通过某些中间环节而对事物发生的波及影响和辐射作用，很难判断最终的效果是否由该教育政策引起，因此，评估教育政策的间接效果非常困难。

3.根据教育政策效果持续时间的长短，可以分为长期效果和短期效果

教育政策的长期效果是指教育政策实施的结果可以在较长时间或长远对教育系统及相关社会因素继续发生作用；短期效果，顾名思义，则是指教育政策实施的结果只能在较短时间或近期内对教育系统及其他社会要素产生作用。实际上，任何教育政策预设的政策目标或其体系中的具体目标总是针对特定历史时期的社会问题和教育现象而制定的，其作用的发挥具有时限性，所谓政策时限性是指从认识到需要制定政策到产生政策效应的时间。这是由教育政策问题本身的动态变化以及教育政策环境的不断变化决定的。因此，长期效果和短期效果是相对而言的，它们之间的区别受到客观现实条件和教育政策生长周期的制约。

教育政策无法脱离现实而真空“生存”，如果教育政策“生长”的土壤—教育现实在该教育政策制定后由于政治因素、经济因素、科技因素等的影响而发生了变化，该教育政策不能适应新的教育和社会形势的需求，那么这项教育政策的效果会很短。反之，如果某项教育政策在制定前经过详细的调查、论证，最大限度地征求不同政策相关者的意见，充分考虑未来可能遇到的问题和障碍并预先提供相应的解决之道和应急机制，教育政策存续的时间会很长，该教育政策在此期间所产生的效果就是长期效果。长期效果和短期效果没有正负之分，从教育政策投入的经济性而言，长期效果要优于短期效果；而对于教育政策的适切性来说，由于教育政策发挥作用的条件会随着时间的变化而慢慢改变，短期效果可能要胜过长期效果。(www.xing528.com)

面对新中国成立后迫切的教育需要和严峻的教育形势，1953年国家下发了《关于有重点地办好一些中学与师范学校的意见》，由此开启了重点学校的肇端，到1983年，重点学校政策已经在全国完全确立起来。自20世纪80年代中后期开始，重点学校政策因其衍生的“择校”现象和“应试教育”问题受到越来越多的质疑，1986年国家进行了改革重点学校政策的尝试。进入20世纪90年代，教育部明令禁止在义务教育阶段划分重点学校，不能划分重点校（班）和非重点校（班）和快慢班。时间迈入新世纪之后，国家重新修订和颁行了《义务教育法》，其中也明确规定不得办重点学校和重点班。尽管重点学校制度在政策层面已经被废止，但其效果并未完全消失，国家也从未在根本上抛弃这一政策，1995年国家教委下发了《国家教育委员会关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》，决定在2000年以前分批建设示范性高中，由此，“实验学校”“示范性学校”等作为重点学校的“变体”继续存在并发挥作用。

重点学校政策自出台以来，其间虽历经沉浮、几经废止，但到现在其影响仍未完全消除，而且日益显现对教育发展的阻碍作用。客观上讲，一项教育政策的颁布和执行，国家总是期望其发挥较长的效力，这样不仅能节约教育政策成本，更能够保持教育形势的稳定和教育政策的连贯；而且，教育政策的实施总是在使一部分人获益的同时损害了另一部分人的利益。为维护既得权益，部分利益主体在教育政策已经不适应教育发展内在需要甚至被废止的同时还力图使其继续发挥效用，为教育和社会发展带来无可预计的消极效果。总体上看，能够产生长期效果的教育政策的比率要远远大于仅具有短期效果的教育政策，除非国家发生重大的体制变革。重点学校政策的出台是适应当时社会需求和教育发展的产物，在实施之初培养了大批国家建设亟须的人才，但随着教育形势的发展和社会需求的转变，其负面效果逐渐显现。为此，在制定教育政策时，应该把教育政策目标分解为若干需要接续完成的子目标或分目标，根据上一子目标或分目标的完成情况和不断变化的社会实际需要随时调整下一目标的内容，使教育政策长期效果的实现以若干短期效果的合力为要。

4.根据教育政策实施是否产生实际效果，可以分为物质性效果和象征性效果

詹姆斯·安德森指出，公共政策也可以被视为物质性的或者是象征性的，这取决于它们分配的是何种类型的利益。小约瑟夫·斯图尔特对此做了明确回答，“物质性政策向受惠人提供具体的资源或者实质性权力，抑或迫使那些受到负面影响的人处于劣势。而象征性政策主要依靠的是价值观而不是有形的利益。”同样的，教育政策的物质性效果是指教育政策产生的有形或可测量的效果，这种效果能够通过某种方式以直观的形式显现出来，并且为人们所觉察、知悉，或者表现为国家教育规模的扩大，或者促进公众受教育机会的增加或受教育权利的增长，或者引发新的教育变革等。教育政策的象征性效果是指教育政策实施的初始用意是为了让政策目标群体以为他们关心的问题已经得到解决或者正在解决之中，以减轻公众、舆论等对政府的压力。从表面上看意在满足物质需要或需求的政策行动，在效果上却更多的是符号的而非物质的。这种效果的有形力量十分薄弱，极少或不能带来实际情况的变化，只能给人们以假象和精神上的激励。

罗伯特·哈维格斯特曾经将教育的价值区分为机能价值和象征价值。机能价值是指教育具有培养个体知识和才能，能够提高职业的、经济的以及其他社会地位的实质性价值；而象征价值则是指教育同这种实质性作用无关，仅具有社会象征作用的价值。教育政策的象征性效果正如教育的象征价值，主要是发挥一种象征性作用，目的在于增强行为的其他方面：使人民更心甘情愿地交税、更老老实实地遵纪守法，或者接受牺牲、危险和困苦。教育政策的象征性效果尽管未能解决任何实际问题，只能为公众带来某种程度的精神满足，但并非可有可无的形式主义，它透露出一种信息，即政府对某方面教育问题的关注，并引发社会和有关部门的重视。

教育政策的物质性效果和象征性效果对于教育政策效果都是不可或缺的。物质性效果能够为公众带来显见的教育利益和教育实惠，而象征性效果则为公众提供精神满足和行为动力。一般情况下，教育政策执行之初，其象征性效果较为明显，而随着实施的深入，物质性效果才逐渐显现。

5. 根据教育政策效果的表现形式，可以分为附带效果、意外效果、潜在效果

社会生活中最惊人的问题之一是没有任何事情如同预期的那样准确发生。事情总会有点不同。在社会生活中，我们很难精确实现期望的效果，而且经常得到不想得到的东西。当然，我们依照头脑中的固有目标行事，但是除了这些可能获得、也可能无法真正获得的目标外，我们的行为总是会伴随不期而遇的结果，这些结果通常无法被消除。社会理论的主要任务就是解释这些结果为何无法被消除。教育政策在实施过程中，经常会受到自身和其他因素的附带影响，并非总能按照预定的轨道和模式行进，往往会出现许多预料不到或不希望出现的效果。有时，其他政策或计划会对被评估的政策或计划产生影响。当试图确定和测量副作用并把这些副作用与正在评估的政策或计划分开时，就会遇到困难。因此，附带效果、意外效果和潜在效果也是教育政策实施中不能忽视的效果形式。

教育政策效果会受到外在因素和执行者素质以及对政策理解的差异等的影响而发生变化甚至偏差，对非预期作用的对象发生作用，这种作用超出教育政策制定者和执行者原有的期望，“附属”于教育政策的直接效果之外。教育政策的附带效果也称为教育政策的附属效果，是指教育政策非预期的、预料之外的政策效果。附带效果是因直接效果的连带影响而出现的一种从属性的效果或关联性的效果，在根本上是一种外部性的教育政策溢出效果。因为教育政策在实施过程中都会不同程度地产生“副产品”，随之反过来形成新问题，从而产生新的教育政策。在教育政策评估过程中，必须注意附带效果的信息，以便及时发现和解决可能出现的新问题。附带效果常常是不利的，超出教育政策制定的预期，无法加以控制。但是，如果一项政策在执行过程中产生了良好的直接效果，又导致良好的附带效果，那么这项政策的效用可以说是具有“公共品”的性质，既可以惠及多方而不必增加成本。

教育政策的意外效果是由于教育政策实施引起的，但又不在教育政策既定目标或教育政策预期范围内，超出教育政策制定者和执行者期望的政策效果。意外效果很难受教育政策制定者和执行者的控制，因此，为避免意外效果，决策者可以采取的一个步骤措施是在评价效果时要比计划的目标更远一些。有很多计划的结果并没有在其目标中进行表达。除此之外，很可能我们寄予希望的是决策者对意外结果的可能性是敏感的，他们愿意修改他们的计划以避免或修补那些最坏的结果。

教育政策的意外效果也是教育政策直接效果的产物，但它与附带效果不同，两者之间存在较大的差异。附带效果与直接效果的关系较为直接，容易看出其中的因果关系和逻辑关系；而意外效果则往往发生于似乎完全不同性质的另一个领域，或表现为不同范畴的另一种问题。它与直接效果之间的因果联系很曲折，不易察觉，因而是一种完全出乎意料的效果。注意附带效果和意外效果，可以对教育政策效果进行更为全面的理解，并对政策问题的复杂关联和政策执行的多重效果进行更加深入的思考。

教育政策的潜在效果是指某些教育政策的效果在短期内不易为人们所察觉，在政策执行初期阶段没有任何效果出现，有可能在今后相当长的一段时间内，在条件合适的情况下才表现出来；也指有时一项教育政策的实施在表面上收效甚微，但是在未来可能产生明显的效果，给教育或社会发展提供巨大的动力或带来严重的阻碍。在某些情况下，一项教育政策实施后没有任何效果，但是它的成本沉淀到另一项教育政策的运行过程中，在该政策的运行环境中产生的效果也可以视为原教育政策的潜在效果。与其他教育政策效果的形式相比，教育政策的潜在效果更具有隐蔽性和不确定性，更加难以测量。

以上对教育政策效果的形式的分类是为了研究的需要而进行的人为的划分，在具体的教育政策实施过程中，所有的教育政策效果是交织、融合在一起的，并非泾渭分明的独立存在。在评估教育政策实施结果时，无须把每种不同的教育政策效果单独区分，把它们作为一个整体即可。更重要的是，要把教育政策效果与非教育政策效果进行区分。然而，教育政策效果与非教育政策效果经常同时发挥作用，很难把教育政策效果与非教育政策效果区分开来，这要求在制定教育政策时，要充分考虑教育政策制约因素的复杂性和实施效果的多样性，加强对教育政策制定的统筹考虑和科学安排。