建立生态文明制度体系为美丽中国建设做好准备

2014年与2015年是我国生态文明体制改革的关键两年。2014年，习近平同志指出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”^[2]。2015年，根据“生态文明体制改革目标”，提出要构建起“自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”。这里着重就自然资源资产产权制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、生态红线以及改革生态环境保护管理体制作深度阐述。

习近平同志强调，必须积极打造生态文明制度建设的“四梁八柱”，从制度等顶层设计上为生态文明建设提供科学指导。2015年，习近平同志主持审定了《生态文明体制改革总体方案》，明确提出要以自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等制度为重点，建立起产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。同时，全面推进大气、土壤、水污染防治行动计划，大力解决人民群众切实关心的环境问题。

（一）自然资源资产产权制度

全民所有自然资源是宪法和法律规定的属于国家所有的各类自然资源。从改革开放以来，自然资源有偿使用制度就在逐步施行和完善中，但是在具体实行过程中，遇到种种问题，包括所有权人不到位、不落实等情况。基于上述现实考量，2016年，国务院下发了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（简称《意见》）。《意见》提出了工作部署的总体要求、重点任务、实施办法等，涉及领域包括国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛。

《意见》提出了四大基本原则，即“保护优先、合理利用”“两权分离、扩权赋能”“市场配置、完善规则”“明确权责、分级行使”的原则。“两权分离”的原则即是强调在坚持全民所有制的前提下，推动所有权和使用权的分离，扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能，强化确权工作同时鼓励国有资源的合理利用。另外，《意见》还强调“明确权责、分级行使”，实质是进一步明确和落实责任主体，划分中央和地方的处置权限，是管理体制的创新性成果。

通过对全民所有自然资源资产有偿使用制度的改革，一方面是对权利责任体的厘清，另一方面也有益于国有资源的合理利用，规范资源流转行为，进一步促进资源的合理开发与有效保护。

（二）空间规划体系

国家空间治理或者说空间规划体系经历了一系列长足的发展，从2012年党的十八大提出大力推进生态文明建设到党的十八届三中全会正式提出建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。2014发布的《国家新型城镇化规划》中，提出了“多规合一”的思想，即“加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。同年，国家发改委、原国土部、原环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，形成一个县市一本规划一张蓝图。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，在海南、宁夏试点基础上，将吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等纳入试点范围。2019年，《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式出台。文件明确提出：到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。2020年，自然资源部办公厅印发《省级国土空间规划编制指南（试行）》《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》和《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》。

“多规合一”的产生基础是“三规合一”。“三规”即国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划，也就是我们俗称的“经规、城规、土规”。“多规合一”是要将涉及城市发展的其他重要规划也纳入其中，包括园林绿化、海洋等在内的规划统一纳入“一张蓝图”之中，有利于不同平台的协同合作，形成统一互联的信息管理平台，避免不同城市规划之间“打架”以及城市过分扩张等问题。

在“多规合一”试点过程中，厦门在政策落实与实践中具有示范引领作用，其于2016年出台的《厦门经济特区多规合一管理若干规定》是我国首部对“多规合一”管理进行立法的地方性法规。福建省在2017年印发的《福建省级空间规划试点工作实施方案》，也对科学划定“三区三线”进行了有益尝试。2020年，海南省人民政府办公厅印发《关于深化“多规合一”改革完善国土空间规划体系的通知》，要求坚持“全省一盘棋、全岛同城化”思路，深化省域“多规合一”改革，完善国土空间规划体系，优化国土空间开发保护格局，提升国土空间品质和利用效率，提高国土空间治理能力，助推海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设。另外，宁夏、浙江等地也在不同程度上推进了“多规合一”管理模式，并取得了一定的进展。

目前，虽然“多规合一”在各个试点都有了较为显著的效果，但是还未形成一套技术规程，法律法规、部门规章等也有待修订完善。

（三）资源总量管理和全面节约制度

针对我国是能源消费大国的实际情况，“十三五”规划做出“全面节约和高效利用资源”的战略部署，2021年的“十四五”规划，继续作出“全面提高资源利用效率”的要求。

在“健全自然资源资产产权制度”要求下，《生态文明体制改革总体方案》提出了五条与产权有关制度，包括“建立统一的确权登记系统”“建立权责明确的自然资源产权体系”“健全国家自然资源资产管理体制”“探索建立分级行使所有权的体制”“开展水流和湿地产权确权试点”等，旨在从顶层确认好资源管理的责任主体，建立权责分明的资源管理制度。

根据“十三五”规划以及《生态文明体制改革总体方案》的规划部署，2016年12月，原国土资源部公开发布《自然资源统一确定登记办法（试行）》。《自然资源统一确定登记办法（试行）》经中央全面深化改革领导小组和国务院审定，由7个部门联合印发实施，旨在明确对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源所有权统一进行登记和确权，通过选取一定的试点范围形成可供复制、推广的经验。2019年，为贯彻党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署，落实《生态文明体制改革总体方案》《深化党和国家机构改革方案》要求，在认真总结试点工作经验的基础上，自然资源部、财政部、生态环境部、水利部和国家林业和草原局联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》《自然资源统一确权登记暂行办法》明确规定：对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记，为建立国土空间规划体系并监督实施，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，提供基础支撑和产权保障。2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中指出：“全面提高资源利用效率。健全自然资源资产产权制度和法律法规，……推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用。实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度。……推行垃圾分类和减量化、资源化。加快构建废旧物资循环利用体系。”面临新时代、新阶段，新矛盾、新问题，新机遇、新挑战，新目标、新任务等一系列新情况，“十四五”规划的制定具有新的时代特征和继往开来的里程碑意义。

（四）资源有偿使用和生态补偿制度

生态补偿机制从2005年就受到了党中央、全国人大、国务院的高度重视，“十一五”规划中就首次提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。“十二五”规划就此问题展开了专门论述，并要求研究设立国家生态补偿专项基金，要求研究制定并推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例。2010年，将研究制定生态补偿条例列入立法计划之中。党的十八大以来，资源有偿使用和生态补偿制度进一步受到关注与重视。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则”，坚持“谁受益、谁补偿原则”。主要目的是通过价格改革提高企业、社会、个人的环保节能意识，鼓励社会资本投入生态环境保护的市场化机制，鼓励环保市场的发展，推行节能量、碳排放权、排污权和水权的交易制度，营造并建立吸引社会化资本加入生态环境保护事业的市场运营机制。这为生态补偿机制构建指明了宏观要求和重点任务。

根据2013年《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》可知，从2005年到2013年，我国初步形成生态补偿制度框架，在森林、草原、水资源、水土保持等方面均初见成效，并在全国大量设置试点，对部分领域设立专项资金，多省市参与其中。(www.xing528.com)

2015年是生态补偿机制发展的重要一年。同年5月，中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》指出，要建立生态保护补偿机制，“科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。结合深化财税体制改革，完善转移支付制度，归并和规范现有生态保护补偿渠道，加大对重点生态功能区的转移支付力度，逐步提高其基本公共服务水平。建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培养、共建园区等方式实施补偿。建立独立公正的生态环境损害评估机制”。同年9月，中共中央、国务院通过《生态文明体制改革总体方案》，提出“加快自然资源及其产品价格改革，按照成本、收益相统一的原则，充分考虑社会可承受能力，建立自然资源开发使用成本评估机制，将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制。完善生态补偿机制，探索建立多元补偿机制，逐步增加对重点生态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励和约束机制。”同年10月，中共中央、国务院又推出《关于推进价格机制改革的若干意见》。该文件指出，“加快自然资源及其产品价格和财税制度改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。完善涉及水土保持、矿山、草原植被、森林植被、海洋倾倒等资源环境收费基金或有偿使用收费政策。推进水资源费改革，研究征收水资源税，推动在地下水超采地区先行先试。采取综合措施逐步理顺水资源价格，深入推进农业水价综合改革，促进水资源保护和节约使用。”2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，提出“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度。”

2016年，国务院办公厅正式出台《关于健全生态保护补偿机制的意见》，强调应分领域重点对补偿机制作调整，强调各部门协同合作，共同推进机制的完善与落实，落实权利主体同时也加强了对政策下达的监管。并且指出，到2020年，在资源有偿使用和生态补偿制度方面将实现“森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。”这一文件是我国生态补偿机制历史上具有里程碑意义的一个文件，它的实施标志着我国生态补偿机制基本框架的正式形成，为后续生态补偿事业的发展奠定了机制与法治的基础。

2017年，国家发改委提出《关于全面深化价格机制改革的意见》，在此文件中进一步完善了生态补偿价格和收费机制，提出要按照“受益者付费、保护者得到合理补偿”原则，科学设计生态补偿价格和收费机制。2018年12月，国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、人民银行、国家市场监管总局、国家林草局等9部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，明确到2020年初步建立市场化、多元化生态保护补偿机制，初步形成受益者付费、保护者得到合理补偿的政策环境；到2022年市场化、多元化生态保护补偿水平明显提升，生态保护补偿市场体系进一步完善。

从2006年到如今，根据生态环境部官网公开政策，生态补偿有关政策涉及面相对较广，但还是存在如水资源、矿产、海洋等领域政策落实面不广、补偿机制不灵活等现象。

（五）划定生态保护红线

生态红线是指为维护国家或区域生态安全和可持续发展，根据生态系统完整性和连通性的保护需求，划定需实施特殊保护的区域。生态红线主要分为重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区（脆弱区）和生物多样性保育区等。在传统意义上，生态红线更类似于发达国家的生态用地概念。习近平同志高度重视生态红线建设，多次强调要牢固树立生态红线的观念。我们要坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。

（六）改革生态环境保护管理体制

改革生态环境保护管理体制，最重要的管理效能是要建立并完善适应生态文明建设新要求的环境管理体制，使环境管理从被动应对向主动防控转变，从控制局地污染向区域联防联控转变，从单纯防治一次污染物向既防治一次污染物又防治二次污染物转变，从单独控制个别污染物向多种污染物协同控制转变。

环境治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。区别于20世纪中后期政府主导的环境治理模式，目前我国在环境治理方面强调“多元共治”理念，即调动起社会、企业、个人多方参与，共同治理。

《生态文明体制改革总体方案》中，提出要建立健全环境治理体系，包括“完善污染物排放许可制”“建立污染防治区域联动机制”“建立农村环境治理体制机制”“健全信息公开制度”“严格实行生态环境损害赔偿制度”“完善环境保护管理制度”。

改革开放以来，我国先后建立了排污收费、环境影响评价、“三同时”“排污申报与许可”等多项环境制度。从20世纪后期开始，就建立了包括《造纸工业水污染排放标准》《锅炉大气污染物排放标准》等多门类的污染物排放标准。2016年，国务院办公厅发布《控制污染物排放许可制实施方案》，将排污许可制度建设成为固定污染源环境管理的核心制度，有利于环境治理的科学化和精细化发展。2018年制定《国家大气污染物排放标准制订技术导则》《国家水污染物排放标准制订技术导则》《排污许可证申请与核发技术规范总则》等多项行业规范文件。2021年3月1日，《排污许可管理条例》正式实施，从明确实行排污许可管理的范围和管理类别、规范申请与审批排污许可证的程序、加强排污管理、严格监督检查、强化法律责任等方面，对排污许可管理工作予以规范。

在建立污染防治区域联动机制方面，原环境保护部加强了对司法机关的配合，2013年出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，配合人民检察院开展专项立案督察活动等。2013年，原环境保护部和公安部出台了《关于加强环保与公安部门执法衔接配合意见》，建立完善包括联动执法联席会议制度等在内的三个制度、包括案件信息共享机制等规定在内的四个机制。2015年1月1日实行的《环境保护法》第二十条明确规定了“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。近几年来，原环境保护部与多部门形成联动机制，解决了多个与环境有关的大型案件。

随着我国城镇化和农村现代化不断发展，乡村的环境问题也逐渐成为环保整治工作的重中之重。之前在综合管理中，主要依靠行政推动，农民群体环保意识不强。随着对农村问题关注的不断加强，农村环保体制逐步建立，并且出台了一系列农村环保政策和技术文件。2014年，国务院办公厅出台了《关于改善农村人居住环境的指导意见》，以村庄整治为重点，以建设宜居村庄为导向，改善农村生产生活条件。之后，原环境保护部、财政部等部门制定实施《全国农村环境综合整治“十二五”规划》《关于加强“以奖促治”农村环境基础设施运行管理的意见》《中央农村节能减排资金使用管理办法》《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》，全国60%以上的省份建立了农村环保工作推进机制，成立领导小组，同时，中央加强了对农村建设的财政支持。为了进一步加强对农村环境治理的监管，环境保护部出台了《关于加强农村环境监测工作的指导意见》，对原有以及新增的环保机构进行严格监管，整体能力提升。为了进一步加强农村环境治理，2017年出台了《全国农村环境综合整治“十三五”规划》，对重点整治区域进行了总体布局，整治任务包括农村饮用水水源地、农村生活垃圾、畜牧养殖废弃等领域，农民环境建设整体有了很大提升，村民环保意识逐步增强。2021年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》着重提出改善农村人居环境，开展农村人居环境整治提升行动，稳步解决“垃圾围村”和乡村黑臭水体等突出环境问题；推进农村生活垃圾就地分类和资源化利用，以乡镇政府驻地和中心村为重点梯次推进农村生活污水治理；支持因地制宜推进农村厕所革命；推进农村水系综合整治；深入开展村庄清洁和绿化行动，实现村庄公共空间及庭院房屋、村庄周边干净整洁。

在生态环境损害赔偿制度的完善方面，自“十三五”规划及《生态文明制度改革总体方案》下发以来，2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林、山东、江苏、重庆、贵州等地开展了生态环境损害赔偿制度改革试点。经过3年试点工作经验累积，2017年印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，提出从2018年1月1日起，在全国实行生态环境损害赔偿制度，标志着制度已经从先行试点进入了全国试行的阶段，破解了以往“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，有力保护了生态环境，保护了人民群众的环境权益，进一步圈定了赔偿范围、责任主体、索赔主体以及赔偿解决途径等，巩固了国家对国有财产的所有权，多元调动社会力量，促进环境保护和治理工作常规化、长效化发展。2019年6月5日，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》正式发布，明确了生态环境损害赔偿诉讼案件的受理条件，规定了生态环境损害赔偿协议的司法确认规则，为生态环境损害赔偿制度的全面试行提供了有力司法保障和实践支持。

此外，在信息公开与环境保护管理方面，国家也根据不同领域建立了相应规章制度安排。2007年，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式颁布，之后出台了包括《环境信息公开办法（试行）》《环境保护部信息公开目录（第一批）》《环境保护公共事业单位信息公开实施办法（试行）》等相关政策。2017年，国务院办公厅印发《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》的方案通知。2018年，印发了《生态环境部落实2018年政务公开工作要点实施方案》，坚持推进“五公开”（全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开），强化“放管服”，改革信息公开同时加强对政策的解读以及对社会的回应，加强舆论引导。在生态环境部官方网站上，设有“信息公开”“中央国家机关举报网站”“环境污染网上举报”“廉政举报”等单元，有利于促进信息公开、落实、反馈、监督。2021年，生态环境部办公厅发布《生态环境部2021年政务公开工作安排》，文件中提道：做好“十四五”生态环境保护规划公开工作；做好第二轮第三批中央生态环境保护督察信息公开，加强督察进驻、督察整改等关键环节信息发布工作；做好“十四五”生态环境保护规划公开工作；及时公布“十四五”空气质量改善、重点流域水生态环境保护、海洋生态环境保护、土壤和农村生态环境保护、应对气候变化、核与辐射安全、生态环境监测等专项规划，系统解读各项规划总体思路、目标指标、重点任务、政策措施等内容，引导社会公众关心支持规划实施工作。

1973年，我国成立了环保领导小组及其办公室，在全国开始“三废”治理和环保教育，这标志着我国环境保护工作的正式开始。经过几十年的时间，我国的环境管理已经逐渐形成相应体系，具体包括“三大政策”“八项制度”，即“预防为主，防治结合”“谁污染，谁治理”“强化环境管理”这三项政策和“环境影响评价”“三同时”“排污收费”“环境保护目标责任”“城市环境综合整治定量考核”“排污申请登记与许可证”“限期治理”，“集中控制”八项制度。目前，随着各项法律、规章制度的建立和完善，我国在环境保护管理体系方面的建构和完善将更进一步，“多元共治”理念日趋凸显。