优化产业结构和生产方式的举措及其效果

实现产业结构和生产方式的优化，需要多头并举，协同推进。一方面，“调整产业结构，一手要坚定不移抓化解过剩产能，一手要大力发展低能耗的先进制造业、高新技术产业、现代服务业。这两手都要坚定不移，下决心把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，把发展的基点放到创新上来，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展”^[10]。另一方面，加强整体规划和方案制定、加强法治建设和标准化体系建设等，为优化产业结构和生产方式提供指导和保障。在此基础上，通过大力发展战略性新兴企业、加强绿色技术创新、打造行业低碳行动等多条路径，整体促进产业结构和生产方式的持续优化。

（一）调整高能耗行业去能耗、去产能

近年来，中国的煤炭消费量占能源总消费量的比重呈显著下降趋势，清洁能源包括天然气、水电、风电、核电等消费量不断上升。在政策的引导下，市场也实现了负反馈。近年来，中国的高耗能行业投资增长速度明显放缓，产能严重过剩行业的投资呈现负增长。在此基础上，中国不断加强政策引领、强化目标约束，推动节能政策的制定。2016年，受国务院委托，国家发展改革委连同有关部门对各地省级人民政府“十二五”期间节能目标责任进行了评价考核。2016年12月，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部以及住房和城乡建设部等12个部门联合印发了《“十三五”全民节能行动计划》，其中提出了包括实施节能产品推广行动、重点用能单位能效提升行动、工业能效赶超行动、建筑能效提升行动等十大节能行动，全面推进各领域的节能工作。2017年，党的十九大报告提出，“推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”，这为更好地推进产业结构优化升级指明了方向。在此进程中，需把质量变革摆在首位、以效率变革为导向、抓住动力变革这个关键，以优化结构促产业发展水平有效提升。

（二）加强整体规划，培育战略性新兴产业

2010年，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》。所谓战略性新兴产业，就是以重大技术突破以及重大发展需求为基础的、对国民经济社会发展全局及其长远发展具有重大引领带动作用的产业；战略性新兴产业的主要特点为知识技术密集、物质和资源消耗较少、成长潜力巨大且综合效益良好的新兴产业。当年国家层面制定了一系列政策措施，推动战略性新兴产业建设实现良好开局。2011年，中央财政专门设立了战略性新兴产业发展专项基金，截至当年年底，全国共计24个省市设立了战略性新兴产业专项基金。2012年，国务院通过《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，其中明确指出要发展战略性新兴产业。这一规划要求加强宏观指导和统筹规划，加强政策支持，完善体制机制，推进中国战略性新兴产业快速和健康发展。战略性新兴产业包括节能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业以及新能源汽车产业等七大产业。《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》强调不仅要积极发展高效节能、先进环保产业装备和产品，还要加强推动资源节约和循环利用的装备和产品建设，推行清洁生产以及低碳技术，并尽快形成支柱产业。当前，中国的供给侧结构性改革已经进入了深水区，供给侧结构性改革主要涉及三个方面，即产能过剩、楼市库存大和债务高企，因此，推行“三去一降一补”（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）的政策成为解决这一问题并推行改革的重点。在这样的大背景下，发展战略性新兴产业具有非常好的政策环境和市场环境，可以有力地推动经济社会实现可持续发展。

在前期发展势头良好的基础上，2013年，国务院印发《关于加快发展节能环保产业的意见》，要求加快发展节能环保产业，促进产业技术水平显著提升；引入社会资金投入节能环保工程建设；推广节能环保产品并扩大市场的消费需求；加强节能环保技术创新，提高产业市场竞争力。2016年11月，国务院印发《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》，强调要建立资源节约型、环境友好型社会，需要推动全面节约能源并支持节能服务产业做大做强；同时，积极推进水、大气和土壤污染防治计划，大力发展环保装备产业并积极推广应用先进的环保产品，推动环境服务产业的普遍发展并全面增强环保产业的发展能力。2016年11月，国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》，要求推动低碳循环、治污减排和监测监控等领域的核心环保技术工艺、产品、装备设备以及材料药剂的研发和产业化，鼓励节能环保相关产业的发展。2016年12月，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部以及原环境保护部四部委联合下发了《“十三五”节能环保产业发展规划》，进一步对该产业的发展进行了整体规划，从而进一步推动经济社会的绿色转型。2021年，“十四五”规划中再次提出：“发展战略性新兴产业。加快壮大新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等产业。”

（三）积极推进清洁生产，促进生产方式绿色化

在清洁生产领域，国务院各部门根据各自指导领域，下发了一系列规划和政策指导文件。2011年12月，国务院印发了《国家环境保护“十二五”规划》，对“十二五”时期环境保护提出了严格的指标规划，并且要求推进主要污染物减排，大力推行清洁生产并发展循环经济。严格提高造纸、印染、化工、建材、冶金、有色及制革等行业的污染排放物指标以及清洁生产评价指标，并鼓励各个地方更加严格地制定并执行污染物排放标准。国务院在2011年12月还印发了《工业转型升级规划（2011－2015年）》，强调在工业生产中要健全激励和约束机制，推进清洁生产，带动重点行业的清洁水平实现大幅提升。2012年1月，工业和信息化部、科技部和财政部共同制定了《工业清洁生产推行“十二五”规划》，强调通过加大财政资金的支持力度、完善标准体系和政策机制的建设以及加强基础能力建设等，推动“十二五”期间工业领域清洁生产机制的进一步完善和健全、清洁生产服务体系更加完善，为中国全面建立清洁生产方式打下坚实基础。2016年6月，工业和信息化部印发了《工业绿色发展规划（2016－2020年）》，提出到2020年，绿色制造体系初步建立，先进适用的清洁生产技术工业和清洁生产装备将基本实现普及化，钢铁、水泥和造纸等重点行业的清洁生产水平将显著提升，工业二氧化硫、氮氧化物以及排放量等实现明显下降，高风险污染物排放也将实现大幅度削减。2021年，“十四五”规划中强调，强化绿色发展的法律和政策保障，发展绿色金融，支持绿色技术创新，推进清洁生产，发展环保产业，推进重点行业和重要领域绿色化改造。推动能源清洁低碳安全高效利用。降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定2030年前碳排放达峰行动方案。

（四）大力发展服务业，不断优化经济结构

大力发展低能耗的现代服务业是产业结构调整的重点。2006年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（2006－2010年）》明确提出，要立足优化产业结构实现经济社会发展，把调整经济结构作为未来五年的发展主线，促使全国的经济增长由原来主要依靠工业带动和数量扩张带动，向三次产业协同带动以及结构优化升级带动进行转变。2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（2011－2015年）》对于中国的经济结构调整做出了进一步的远景规划，提出2011年至2015年，要推动服务业比重提高，经济增长的科技含量也要提高，单位国内生产总值的能源消耗和二氧化碳的排放水平要大幅度下降，主要污染物排放总量需要显著减少，生态环境质量得到明显改善。2014年，习近平主席在出席APEC峰会时谈道，经济结构实现不断优化是中国经济呈现新常态的重要特点之一。同年12月，他在江苏调研时又强调，要把经济发展抓好，关键还是要转方式和调结构，推动产业结构加快由中低端向中高端迈进。“十三五”以来，我国推出了一系列改革举措，培育和促进服务业发展壮大，建立健全跨境服务贸易负面清单管理制度，继续放宽服务业市场准入，服务业实现快速发展。第四次全国经济普查结果显示，2018年服务业占国内生产总值的比重大约为53.3%，相比于2013年提高6.4个百分点；2013年到2018年，服务业对经济增长的贡献率超过59%，服务业已实现市场占比分量更重，发展质量更优。

（五）加强法律和制度建设，促进法制化、标准化发展(www.xing528.com)

节能标准、环保标准等方面的立法为促进优化产业结构和生产方式提供了有效的法制保障。“十二五”规划以来，国家发展和改革委员会连同中国国家标准化管理委员会共同启动了两期“百项能效标准推进工程”，前后批准发布了206项涉及能效、节能和能耗限额的基础标准。2015年4月，国务院办公厅印发《关于加强节能标准化工作的意见》，要求健全节能标准体系，强化节能标准的实施与监督工作，为社会主义生态文明建设打下坚实基础。截至2016年底，中国已经发布并实施强制性能效标准共计73项、强制性能耗限额标准104项以及推荐性节能国家标准150多项。这一系列标准化工作为化解产能过剩、实现节约能效、优化产业结构起到了重要作用。环境标准是一国环境保护法规的重要组成部分，中国现行国家环境质量标准16项，基本覆盖了土壤、水、空气、声与震动以及核与辐射等主体环境要素。现行国家级污染物排放（控制）标准共计163项，其中水污染排放标准64项，控制项目共计158项；大气污染物排放标准75项，控制项目共计120项。节能环保领域的法律法规也在不断强化。2016年7月，全国人大常委会修改并通过六部法律，其中三部与节能和环保领域相关，即《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国环境影响评价法》和《中华人民共和国水法》，除此以外，2018年修订并通过《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》和《中华人民共和国节约能源法》，2020年修订《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等，这些法律从法制层面为节能环保产业的发展提供了坚实保障。

清洁产业领域的法规和政策相对较多。截至2010年3月，国家层面涉及清洁生产的相关法规和文件包括《中华人民共和国清洁生产促进法》《清洁生产审核暂行办法》《关于加快推行清洁生产的意见》《工业和信息化部关于加强工业和通信业清洁生产促进工作的通知》《财政部、工业和信息化部关于印发〈中央财政清洁生产专项资金管理暂行办法〉的通知》以及一个地方性指导意见——《工业和信息化部关于太湖流域加快推行清洁生产的指导意见》。在地方层面上，包括北京、上海、天津、江苏、内蒙古等省区市下发的有关清洁生产的指导意见、实施办法、行动纲要等各类政策就已多达74个。

2012年，针对市场和行业发展的变化，全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国清洁生产促进法》进行了审议和修改，整体上实现了对清洁生产的规划、负责部门、资金统筹与审核等多方面的修改和完善。2016年7月，国家发展和改革委员会及全环境保护部共同发布了《清洁生产审核办法》，通过这一新的审核办法，针对生产和服务过程中的行业行为，致力于识别行业能耗高、物耗高以及污染重的原因，并制定有利于降低能耗、物耗和减少废物及毒害废料的方案，选定并实施经济可行、环境友好的清洁生产方案。

在清洁能源领域，近年来中国逐步形成了以《可再生能源法》为主、辅以相关配套法律法规的可再生能源法律法规体系，基本实现清洁能源的开发利用和监督管理的有法可依。在国家层面上，2015年，全国人大常委会修订了《大气污染防治法》，涉及大气污染防治的标准和规划以及监督管理等，在有关大气污染防治措施中，要求国务院各部门以及地方各级政府采取措施调整能源结构并推广清洁能源的生产和使用，推广煤炭的清洁高效利用并逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，鼓励和支持洁净煤技术的开发与推广等，从法律层面支撑清洁能源的发展和利用。2013年以来，国家能源局陆续出台了《关于促进地热能开发利用的指导意见》《关于调整可再生能源电价附加标准与环保电价有关事项的通知》《关于做好可再生能源发展“十三五”规划编制工作的指导意见》《光伏电站项目管理暂行办法》《关于印发清洁能源消纳行动计划（2018－2020年）的通知》等规范性文件，为清洁能源的规划编制、开发利用与监督管理提供了规划指导。

（六）打造行业低碳行动，助力清洁环保产业建设

开展行业低碳行动，既能够实现传统产业的绿色升级，也能够促进清洁产业和环保产业的发展。近年来，工业领域、建筑领域和交通运输领域都开展了绿色低碳行动，促进了清洁产业和环保产业的培育和发展。2016年，工业和信息化部印发《工业绿色发展规划（2016－2020年）》。这一文件要求通过政策的引导和市场的推动，引领新兴产业实现高起点的绿色发展；通过强化绿色设计不断加快开发绿色产品；同时，大力发展节能环保产业，旨在推进生态文明建设，促进工业实现绿色发展。同年，工业和信息化部还印发了《绿色制造2016专项行动实施方案》，明确要求在“十三五”期间，要强化产品全生命周期绿色管理，开发绿色产品、建设绿色工厂、建设绿色工业园区，同时打造绿色供应链，全面推进绿色制造体系建设。通过进一步提升部分行业的清洁生产水平，构造绿色制造体系，助力绿色发展。2021年8月，工信部表示，即将发布《“十四五”工业绿色发展规划》和《“十四五”原材料工业发展规划》，从产业结构、能源消费、生产过程、资源利用、产品供给等方面，推动工业及其高耗能产业绿色低碳转型，强化绿色制造体系支撑作用，从源头加大减排减碳的力度。

建筑行业因为在节能方面具有一定的稳定性，因此成为节约能源、提高能效的重点领域之一。加强建筑领域的能耗控制、提升该领域的节能标准，对于完善经济发展结构、促进节能减排等具有重要意义。因此，近年来，中国非常注重建筑领域的节能工作。2017年，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》、住房和城乡建设部印发《建筑业发展“十三五”规划》，要求建筑业“十三五”期间实现低碳和环保发展。通过推广建筑节能技术、使用绿色材料和绿色工艺，提高建筑节能水平，实现绿色建筑规模化发展。2020年1月17日，国家统计局公布了2019年国民经济运行情况：初步核算，全年GDP约990865亿元，（按可比价格计算）比上年增长6.1%。全国建筑业总产值达248446亿元，比上年增长5.7%，全国建筑业房屋施工面积144.2亿平方米，同比增长2.3%。而从十四五规划发展方向来看，建筑业方面依旧是改革创新，在“补短板、促升级、增后劲、惠民生”，推出一系列重大项目工程，提升基础建设、改善环境、改善民生，提升整理创新力和竞争力。同时，打造国际化、市场化、区域化营商环境。

2017年4月，交通运输部发布《推进交通运输生态文明建设实施方案》。旨在通过优化交通运输结构、加强交通基础设施污染防治和生态保护、提升交通运输行业清洁水平、建立健全绿色交通发展制度和标准体系，以及支持交通运输行业节能减排和生态环保等方面的新技术、新工艺、新材料和新产品的研发与应用等措施，促进交通运输行业实现清洁发展和环保发展。2017年6月，国家发展改革委连同工业和信息化部共同发布了《关于完善汽车投资项目管理的意见》，要求优化传统燃油汽车产能布局，严格控制新增传统燃油汽车产能；同时，大力推动新能源汽车产业的发展，包括鼓励京津冀等大气污染防治重点区域发展和使用新能源汽车、推动污染治理等。

除了建筑、交通和汽车等行业以外，目前，中国在能源、冶金、建材、有色、化工、电镀、造纸、印染以及农副食品加工等行业，也开始全面推进清洁生产改造或清洁化改造。在政府引导规划、市场良性运行的基础上，通过逐渐改变不合理的产业结构，可以不断促进整个经济实现绿色、循环、低碳发展。