生态布局促进经济发展

经济布局要立足于本区域的功能区定位，发挥自身的比较优势，形成本区域的优势产业，获取最大的区域经济和社会效益，从而进一步促进国土空间布局的优化。国务院2010年12月印发的《全国主体功能区规划》对国土空间进行了科学规划，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域以及禁止开发区域这四类主体功能区；并且在此基础上，对四个功能区的功能定位、发展方向和开发监管的指导原则进行了详细规划。此外，2015年《关于加快推进生态文明建设的意见》对自然资源资产用途管制制度的设计，对各类国土空间的开发、利用、保护边界问题予以了明确，对能源、矿产资源和水资源实行质量分级和阶梯利用。通过进一步细化最严格的耕地保护和节约用地制度、矿产资源规划制度以及国土空间用途管制制度，进行区域流域产业的科学规划和合理布局。由于主体功能区的定位不同，近年来，中国在推进经济社会发展过程中，十分注重调整区域流域的产业布局，以实现经济、社会和环境协调发展的综合效益。有关主体功能区的分类与功能见表4-1。

表4-1　主体功能区分类与功能

在此基础上，2016年11月，国务院印发了《“十三五”生态环境保护规划》，要求全面落实主体功能区规划。同时，强化主体功能区在国土空间开发保护工作中的基础性作用，进而推动形成主体功能区布局。按照开发内容所划分的城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，其区域功能各有不同——城市化地区意在聚集人口与经济，农产品主产区旨在强化其农业综合性生产能力，而重点生态功能区则主要用于修复和保护基础生态环境。依据区域主体功能定位的不同，制定各自不同的生态环境目标、环境治理保护措施以及考核评价标准。结合主体功能定位，不断调整和优化产业布局。

（一）优化开发区域的产业布局

优化开发区域需要引导城市的集约紧凑和绿色低碳发展，积极发展节能、节地、节水、环保的先进制造业，推动产业结构向高科技、高效率和高附加值转变，大力提升清洁能源的比重，资源能源消耗以及主要污染物排放强度接近或达到国际先进水平；同时，扩大绿色生态空间，不断优化生态系统格局。京津冀、长三角和珠三角地区不仅是优化开发区域的重点地带，也是整个中国经济发展的核心地带，因此，考察这三个地区的产业布局和发展，可以一窥中国近年在优化开发区域所进行的产业布局规划与调整。

1．京津冀地区产业布局规划

目前，京津冀协同发展是中国区域协调发展的重要战略之一，而推动京津冀协同发展也是中国解决区域发展不平衡、不协调的重要实践。京津冀区域涉及北京市、天津市、河北省三个主要省市，人口总计11307.4万，土地面积达21.6万平方公里。尽管地理相邻，但三个省份之间的发展水平差异巨大，京津冀地区整体发展不平衡、不协调的问题非常突出。2019年，京、津、冀三省市人均GDP分别为164220元、90371元和46348元；最低的河北省人均GDP仅占北京的28.2%和天津的51.3%。而在经济社会发展阶段上，三者差距也极其明显，北京目前已进入后工业社会，天津则处于工业化后期，而河北省的发展水平则仍处于工业化中期乃至初期阶段。因此，解决这一区域发展不协调、不平衡的问题既是一个极大的挑战，同时对其他区域也具有带动和示范意义。因此，京津冀协同发展与长江经济带发展等共同构成当前中国发展的重大战略。

作为中国经济社会发展的重要一隅，京津冀地区近年在经济发展、城市建设以及创新能力发展方面都取得了较大的成就，这一区域所具有的优势部门和行业的覆盖面以及所涉及的领域也非常全面。因此，在总体上，京津冀区域的产业体系的完整性是国内其他区域所无法比拟的。但是，京津冀地区也面临着区域发展不平衡诸多问题。通过外部比较，可以看到京津冀地区发展的不足之处。第一，京津冀地区的总体产业发展以及工业竞争力较其他地区优势不明显，竞争力不强；第二，京津冀都市圈总体发展水平不高，人均国内生产总值和长三角以及珠三角地区存在较大差距；第三，京津冀都市圈内，第二产业占国民经济比重远落后于长三角和珠三角都市圈。就内部产业结构来看，京津冀地区存在由来已久的产业同构矛盾。区域内大部分地区都源自计划经济体制下的钢铁、建材、化工、电力、重型机械以及汽车等传统产业，而目前又争相发展生物制药、电子信息以及新材料等高新技术产业。产业同构势必造成竞争加剧、资源浪费和环境负担过重。因此，京津冀地区迫切需要整合产业结构，按照各自资源和特色，形成一脉相承的产业链，三地共同规划发展、共享产业利润。

2015年，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。《京津冀协同发展规划纲要》为三省市分别明确发展定位——北京市定位为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，天津市定位为全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区以及改革开放先行区，河北省则定位为全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区和京津冀生态环境支撑区。这样，通过整体规划形成优势互补，有利于促进生产要素在更大空间范围内实现优化配置，打造京津冀协同创新共同体，促进区域协调平衡发展。

在产业结构的调整上，三省市各有分工。北京市将重点发展以交通运输业、邮电通信业、金融保险业、房地产业以及批发零售和餐饮业为主的第三产业，同时积极发展教育、文化和科研为主的创意文化产业，以及新材料、生物工程和微电子等为主的高新技术产业，以及金融、保险、商贸、会展和物流等领域为代表的现代服务业。天津市则需要发挥其制造业优势和港口区位优势，大力发展电子信息、汽车、装备制造、新能源、环保设备、生物技术和现代医药等产业，同时，适当发展大运量的临港重化工业。河北省涉及13个城市，即石家庄、秦皇岛、唐山、廊坊、保定、沧州、张家口、承德、邯郸、邢台、衡水、定州和辛集13市，定位为建设和发展原材料重化工基地、现代化农业基地和旅游休闲度假区域，打造重化工基地和农业基地。京津冀地区通过对接传统产业和战略性新兴产业，依靠区位规划，合理布局，将对中国北方未来发展及其参与国际竞争具有重要的战略意义。

2．长三角地区产业布局规划

2016年，中共中央政治局审议通过《长江经济带发展规划》（2018年4月正式印发），《长江经济带发展规划》成为指导长江经济带发展的重要纲领性文件。2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调，“新形势下推动长江经济带发展，关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自身发展和协同发展等关系”。2021年3月1日起实施的《长江保护法》是我国第一部针对一个流域的专门法律，制定实施《长江保护法》，是贯彻落实习近平总书记关于推动长江经济带发展重要指示要求和党中央战略部署的重要举措。

长江经济带覆盖上海、浙江、江苏、安徽、江西、湖北、重庆等11个省市，面积约205.23万平方公里，占中国国土面积的21.4%，人口及经济总量均超过全国的40%，地区生产总值占全国总量的44%。可以说，这一地区经济综合实力较强、生态环境地位重要、发展潜力十分巨大。与此同时，这一地区也面临着工业企业密集且部分企业清洁生产水平不高、产业结构及布局不合理造成累积和潜在生态环境问题较为突出等瓶颈问题。因此，长江经济带的规划基点为空间布局，基于“生态优先、流域互动、集约发展”的思路，我国提出并形成“一轴、两翼、三极、多点”的格局。所谓“一轴”，是指以长江黄金水道为依托，发挥上海、武汉、重庆三市的核心作用，以沿江主要城镇为节点构建的沿江绿色发展轴；“两翼”是指在长江主轴线的辐射和带动作用下，向南北两侧腹地延伸拓展，从而提升南北两翼支撑力，其中，南翼以沪瑞运输通道为依托，而北翼则以沪蓉运输通道为依托；“三极”指的是以长江三角洲城市群、长江中游城市群和成渝城市群为主体，通过发挥辐射带动作用打造长江经济带三大增长极；“多点”指的是充分发挥三大城市群以外其他地级城市的支撑作用，将资源环境承载力作为基础，不断完善城市基础功能，发展优势产业作用，建设特色城市并加强与中心城市的经济联系及互动，从而带动地区经济发展。

对于长江经济带的产业规划，主要立足于这一地区的主体功能以及工业化城镇化发展特点和需求，突出产业转移的重点。长江经济带的地理位置决定了其在资源和生态环境方面具有重要的地位，因此，在区域产业布局调整时要十分重视经济与环境和社会效益相统一。在长江下游地区积极引导布局资源加工型、劳动密集型产业，推动以内需为主的资金及技术密集型产业加快向中上游地区转移；中上游地区则立足于当地资源环境的承载能力，因地制宜，合理承接相关产业，促进区域产业价值链的整体提升。与此同时，严格禁止污染型产业及企业向长江中上游地区转移。在此基础上，搭建承接产业转移的平台，创新产业转移的方式。一方面，通过国家指导和社会参与，利用对口支援等区域合作方式，搭建产业转移的合作平台；另一方面，探索产业转移的区域合作模式，鼓励附近一些经济较为发达区域，如上海、浙江和江苏等省市在长江中上游地区共建产业园区，拓展发展空间，实现区域经济利益共享。

3．珠三角地区产业布局规划

珠三角地区，指的是位于广东省中南部、珠江入海口处的区域。传统意义上的珠三角经济区涉及广州、深圳、佛山、东莞、惠州、中山、珠海、江门和肇庆9市；新规划的珠三角地区还包括清远、韶关等6个城市、2个特别行政区以及1个特别合作区。作为华南门户，珠三角是中国对接东南亚和港澳地区的窗口，因此经济布局和发展起步较早。珠三角城市圈较内地率先布局，通过“三来一补”（来料加工、来料装配、来样加工和补偿贸易的简称）的加工业结构完成早期经济积累，形成了贸易、航运设施建设以及金融业的产业结构模式，发展较为强劲。在世界经济结构和格局不断变革的国际大背景下，珠三角地区近年来的发展面临着机遇与挑战。机遇主要体现在两方面，就外部而言，国际产业和技术的转移在不断推进，产业融合、服务业知识化以及制造业的服务化都使国际产业结构发生了深刻变化，技术和产业革命以及消费结构的转化都为珠三角地区的发展带来了新机遇；就内部而言，珠三角地区自身的发展需求和动力强劲。而挑战方面则体现为，其区域产业存在着价值链相对低端、资源要素的整体配置效率不高，以及竞争力不强等瓶颈问题。

在机遇与挑战并存的局势下，珠三角地区致力于加快推进区域产业布局一体化，增强自身优势，积极参与国际产业竞争与合作。近年来，珠三角地区的产业格局逐渐由原来的出口加工业转向具有“轻、智、终端”特色的高科技产业。改革开放三十周年之际，经国务院批准，国家发展和改革委发布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020）》。对珠三角地区的产业结构进行了宏观规划。珠三角地区要将信息化和工业化进行融合，优先发展现代服务业，同时加快发展先进制造业，并大力发展高新技术产业；改造和提升原有的传统优势产业，大力发展现代农业，建设以现代服务业和先进制造业并行驱动的主体产业群；在此基础上，打造高级化产业结构、聚集化产业发展和高端化产业竞争力的现代产业体系。2008年，广东省政府发布《关于加快建设现代产业体系的决定》。其中明确提出要建设“珠三角现代产业核心区”的构想，并要求珠三角各市基于区域经济一体化的战略要求，统一规划区域内产业发展、定位和重点，同时实现错位发展、优势互补，致力于把珠三角打造成核心竞争力强、高端产业集聚且三次产业协调发展的优势区域，从而成为带动广东全省且辐射华南的现代产业示范区。在具体规划上，广东省将珠三角地区的产业结构定位在打造以现代服务业和先进制造业为核心的现代产业体系，具体包括六大产业：第一，打造以生产性服务业为重心的现代化服务业（涉及金融业、物流业、信息服务业、科技服务业、外包服务业、商务会展业、文化创意产业和总部经济等八大产业）；第二，打造以装备制造业为主体的先进制造业（涉及钢铁、石化、船舶制造、装备制造和汽车五大产业）；第三，打造以品牌带动的优势传统产业（涉及以高新技术来改造提升的产业，包括五金、家具、家电、纺织服装、陶瓷、建材和食品饮料等；以及提高百姓生活质量的有关产业，包括房地产、旅游、住宿和餐饮等产业）；第四，发展以电子信息为主导的高新技术产业（涉及电子信息、新材料、节能与新能源、环保、生物医药和海洋生物等六大产业）；第五，发展兼顾质量和效益的现代农业（涉及优质粮食、畜牧业、渔业、现代林业、特色园艺业和农产品的精深加工服务业等六大产业）；第六，打造以交通、水利和能源等为支撑的基础产业（涉及油、气、煤、电等能源产业，堤坝库水利工程以及海陆空交通等交通产业）。2010年，为贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020）》，广东省人民政府印发《珠江三角洲产业布局一体化规划（2009－2020年）》。这一规划对珠三角地区2009年至2020年的产业布局进行了规划，致力于促进珠三角地区实现优势产业聚集，推动产业合理分工和资源的高效配置，进而不断提升竞争力、优化生态环境。2019年8月18日，《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》发布。这一文件对于珠三角地区生态发展也具有重大指导意义。

（二）重点开发区域的产业政策

国家层面的重点开发区域由于涉及地区较多，各区域地理条件、资源环境和经济社会等差异较大，因此，区域功能十分不同。

此处针对不同地区做了不同的产业规划和调整梳理。

（1）在冀中南地区，主要打造新能源、高新技术产业和装备制造业基地，并致力于建成区域性商贸流通、物流、金融服务、旅游和科教文化中心，转变经济发展模式。

（2）在太原城市群，致力于打造资源型经济转型示范区，并将该区域发展成全国重要的能源、煤化工、原材料、装备制造业以及文化旅游业基地。

（3）在呼包鄂榆地区，产业结构主要针对当地的资源和能源基础，定位为全国重要的煤化工基地，能源、农畜产品加工基地以及稀土新材料的产业基地，同时形成北方重要的装备制造业和冶金基地。

（4）哈长地区位于全国“两横三纵”城市化战略大格局中的京哈和京广通道纵线的北段，因此，其定位为中国面向俄罗斯及东北亚地区对外开放的门户地带，其产业规划则针对能源、装备制造业，致力于打造石化、原材料、高新技术产业、生物以及农产品加工带，通过这一地区的产业发展带动北方地区的发展。

（5）东陇海地区，位于中国“两横三纵”城市化战略的路桥通道横轴的东段，因此，其产业规划主要立足于这一地区的沿海港口特色，发展沿海临港产业，包括能源、先进制造业、物流以及特色农产品生产和加工产业等。

（6）江淮地区位于中国“两横三纵”城市化战略的沿长江通道的横线，因此，这一地区致力于打造承接产业转移的示范区，建设能源原材料以及先进制造业，形成区域性高级技术产业基地，创建科技创新基地并建立全国重要的科研教育基地。

（7）海峡西岸经济区，因其位于中国“两横三纵”城市化战略格局纵轴南段的沿海，因此区域功能定位为打造东部沿海地区先进制造业的重要基地，促进两岸人民交流合作的先行先试区以及建设中国重要的文化和自然旅游中心。其产业规划立足于沿海产业集群，发展闽台特色农业，共建两岸经济连接以及强化沿海生态涵养与污染防治等。(www.xing528.com)

（8）中原经济区，主要涉及河南省郑州市及周边中原城市群，产业规划定位于能源原材料基地、物流中心和综合交通枢纽，全国的先进制造业、高新技术产业和现代服务业基地以及区域性科技创新中心等。

（9）长江中游地区，产业规划定位为全国重要的综合交通枢纽，全国重要的先进制造业、高新技术产业和现代服务业基地，区域性科技创新基地以及长江中游地区的经济和人口密集区。

（10）北部湾地区，区域定位为面向东盟国家的重要门户，致力于打造区域性加工制造基地、物流基地、商贸基地和信息交流中心。

（11）成渝地区，区域定位为全国统筹城乡发展的示范区，致力于打造全国重要的先进制造业、高新技术产业和现代服务业基地，建设西南地区的科技创新基地，发展商贸物流、综合交通枢纽、金融中心和科技教育以及形成西部地区重要的经济和人口密集区。

（12）黔中地区主要涉及以贵阳市为中心的贵州省中部地区。其产业规划主要致力于打造全国重要的烟草工业基地、能源原材料基地和绿色食品基地以及重点发展航空航天的装备制造业基地，同时依托地方优势重点发展旅游业，构建区域性商贸物流中心。

（13）滇中地区主要指以昆明市为中心的云南省中部地区，区域产业规划为打造全国重要的能源、烟草、旅游、文化和商贸物流基地以及涵盖冶金、化工和生物行业的区域性资源深加工基地。

（14）藏中南地区主要指以拉萨为中心的西藏自治区中南部的部分地区，产业规划包括矿产资源、农林畜产品生产加工、藏药产业以及旅游和文化产业。

（15）关中－天水地区，这一区域涉及以西安为中心的陕西省中部的部分地区，以及甘肃省天水市的部分地区。区域功能定位为西部地区的重要经济中心，产业规划涉及高新技术产业和先进制造业，科技教育、商贸和综合性交通行业以及历史文化产业等。

（16）兰州－西宁地区，主要包括以兰州为中心的甘肃部分地区和以西宁为中心的青海部分地区，致力于打造全国重要的循环经济示范区，产业规划涉及石化、有色金属、盐化工、新能源和水电以及特色农产品加工产业、区域性生物医药产业和新材料基地，积极打造西北地区的交通枢纽和商贸物流产业。

（17）宁夏沿黄经济区，包括以银川为中心、黄河沿岸的宁夏部分区域。致力于打造全国重要的新材料和能源化工基地，建设清真食品和穆斯林用品以及特色农产品产业加工基地，发展区域性商贸物流。

（18）天山北坡地区，主要指新疆天山以北、准噶尔盆地南端的带状区域和伊犁河谷的部分地区等，这一区域的功能定位为中国面向西亚和中亚地区的陆上交通枢纽与门户、全国重要的能源基地。因此，这一区域的产业规划主要涉及商贸和物流、石油天然气化工、煤化工、煤电、机电工业和纺织工业等，同时，加强天山北坡地区的生态涵养等。

这18个重点开发区域基于其较强的经济基础和区域优势，通过合理的产业规划和区域城市群发展，可以拓展经济、社会和环境的可持续发展空间，并对全国区域协调发展形成带动效应。

（三）限制开发区域的产业政策

国家层面的限制开发区域，主要涉及两类：一是农产品主产区，二是重点生态功能区。

1．限制开发的农产品主产区

限制开发的农产品主产区指的是限制进行大规模和高强度工业化与城镇化的农产品主产区。这一区域的产业规划以农业为主，通过发挥各农业产区的区域比较优势，集中推进“七区二十三带”（“七区”指东北平原、黄淮海平原等七个农产品主产区，“二十三带”指七区中以小麦、水稻、棉花等农产品为主的二十三个农业产业带）为主体的农产品主产区建设。因此，这一区域的功能定位体现为保障农产品安全供给、保障农民安居乐业、保障农村科学发展。

2．限制开发的重点生态功能区

限制开发的重点生态功能区特指生态系统十分重要的一些区域，其关系全国或较大范围地区的生态安全且目前生态系统出现退化，因而需要限制大规模开发并不断提升生态产品供给能力。

目前限制开发的重点生态功能区涉及大小兴安岭森林等25个地区，可具体划分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型以及生物多样性维护型，对这类区域的规划旨在保障国家生态安全并促进人与自然和谐发展。国家重点生态功能区的类型和发展方向见表4-2。

表4-2　国家重点生态功能区的类型和发展方向

续表

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（四）禁止开发区域的产业政策

禁止开发区域立足于重点生态功能区，专指具有代表性的自然生态系统和珍稀濒危野生动物、植物物种的天然集中分布地，以及具有特殊价值的文化遗址和自然遗迹所在地等。国家层面和省级层面的禁止开发区域所指不同，前者包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产等五类生态功能区，后者则包括省级及以下的各类自然文化资源保护等禁止开发区域。在禁止开发区域内，严禁进行工业化和城镇化的国土空间开发，实施强制性生态保护措施，严格控制人为因素对区域内自然生态和自然文化遗产完整性、原真性的干扰，严禁有违功能区定位的开发活动，区域内实现人口有序转移，从而有效保护区域内的自然和文化资源以及珍稀动植物基因资源。